Reforma do IRC Aumento da competitividade fiscal, com efeitos no investimento e emprego, ou simples erosão das receitas fiscais?

Aumento da competitividade fiscal, com efeitos no investimento e emprego, ou simples erosão das receitas fiscais?

Esta não é a reforma do IRC de que o País precisa: provocará uma elevada erosão das receitas fiscais que será paga pelo resto dos contribuintes, não garante efeitos positivos sobre o investimento e o emprego e vai contra as tendências internacionais mais recentes, considera Freitas Pereira, que faz uma análise detalhada a três vectores do anteprojecto.
Henrique de Freitas Pereira 26 de agosto de 2013 às 00:01

O IRC, que faz este ano 25 anos de vigência, necessita de uma reforma que, promovendo soluções estáveis, incremente o investimento e o emprego e favoreça a internacionalização competitiva das empresas portuguesas e o faça sem provocar uma injustificada erosão das receitas fiscais.

O projecto agora apresentado de "ampla" reforma deste imposto – mas que assume querer manter o seu modelo, que considera moderno – suscita a este respeito muitas e variadas questões. Para responder, no plano estritamente técnico, à interrogação que enquadra esta reflexão escolheram-se apenas três delas.

1. Competitividade fiscal e taxas de tributação

Uma das principais motivações assumidas da presente reforma do IRC é a de tornar o sistema fiscal mais competitivo. Mas, o que é um sistema fiscal competitivo ?

A OCDE dedicou a esse tema algumas das suas análises mais recentes e publicou mesmo em 2011 um documento de trabalho intitulado "What is a "Competitive" Tax System?"(1). Aí se recorda que o conceito "competitivo" é um conceito relativo, fácil de caracterizar quando aplicado a uma empresa ou a um negócio, mas que apresenta algumas dificuldades de conceptualização em relação a uma economia no seu conjunto. Certamente por isso, o World Economic Forum define competitividade como o "conjunto de instituições, políticas e factores que determinam o nível de produtividade de um país", definindo a propósito doze pilares de competitividade, designadamente instituições, infraestrutura, ambiente macroeconómico, educação, eficiência no funcionamento dos mercados, ambiente tecnológico e inovação. Assim, privilegiar e focalizar excessivamente a procura de competitividade no aspecto fiscal é, quanto a mim, um erro.

 

Durante o mês de Agosto o Negócios associa-se à consulta pública sobre a reforma do IRC convidando juristas, economistas, empresários e académicos a discutirem as suas características e a sua oportunidade. Hoje contamos com Henrique de Freitas Pereira,

tido como "o pai do IRC". Consulte todas as análises já publicadas.

Seja como for, reduzida a fiscalidade à sua importância relativa, não deixa de ser importante equacionar de que modo a fiscalidade pode contribuir para um ambiente competitivo.

Em primeiro lugar, esse papel deve relacionar-se com os tais pilares de que fala o World Economic Fórum e nessa sede uma reforma do sistema normativo do IRC é menos importante do que outros factores, como são a estabilidade do sistema normativo, uma administração eficiente e uma justiça rápida. Tem sido até sublinhado que se os pilares competitivos de uma economia são robustos, as suas taxas de tributação, desde que mais ou menos alinhadas com as de economias similares, têm um reduzido efeito no investimento; pelo contrário, se esses pilares competitivos são fracos, não serão taxas reduzidas no imposto de sociedades que compensarão essas fraquezas, pelo que o único efeito destas é uma erosão indiscriminada das receitas fiscais.

Isso não significa, porém, que, num mundo caracterizado pela globalização e por elevados níveis de mobilidade dos capitais, não seja importante ver de que modo as taxas de tributação de um país comparam com as de outros países, detectando os potenciais efeitos dessas diferenças no investimento. Mas também aí não se deve cometer o erro de visualizar apenas as taxas de tributação nominais ou estatutárias pois o que importa ver são as chamadas taxas efectivas, que tomam também em conta aspectos essenciais do sistema, designadamente as regras de determinação da base tributável e o acesso a benefícios fiscais. É bem conhecida dos fiscalistas a conclusão tirada a este respeito por Auerbach et al de que a concorrência fiscal internacional se faz através das taxas nominais para atrair lucros, das taxas médias efectivas para atrair empresas e das taxas marginais efectivas para atrair investimento(2).

E a este propósito o que dizer da situação do IRC ?

Nas duas primeiras décadas de vigência, a evolução das taxas nominais do IRC acompanhou a evolução internacional no sentido da baixa que se verificou a nível mundial a partir de meados dos anos 80 do século XX – de 1989 a 1991 essa taxa foi de 36, 5%; de 1992 a 1996, de 36%; de 1997 a 1999, de 34%; em 2000 e 2001, de 32%; em 2002 e 2003 de 30%; tendo baixado para 25% a partir de 2004. No entanto, com a introdução da chamada derrama estadual em 2010, Portugal afasta-se da tendência geral e, incluindo também a derrama municipal, a tributação pode atingir 31,5 % em 2013. De uma situação que se podia dizer próxima da média da OCDE passou-se para um afastamento significativo – em 2013 a média dessa taxa nos 34 países integrantes desta organização é de 25,47 % e Portugal apresenta uma taxa nominal que só é excedida por 4 países (Bélgica, França, Japão e EUA).

A situação de Portugal era ainda mais confortável em termos de taxas efectivas. Segundo cálculos do Institut for Fiscal Studies, em 2005 a taxa marginal efectiva de IRC era de 15%, apenas existindo taxas inferiores na Grécia e na Irlanda e a taxa média efectiva, no mesmo ano, era de 20%, apenas superior à da Irlanda(3). Mas, as subidas da taxa nominal entretanto operadas não podem deixar de ter efeito nessas taxas efectivas, prejudicando a posição competitiva do país.

Justifica-se, assim, um reposicionamento competitivo das taxas nominais do IRC, mas importa ter em conta que favorecer o investimento produtivo e o emprego, como o País dramaticamente necessita, não justifica a erosão de receitas fiscais que uma descida, para além de certo limite, da taxa nominal do IRC, aplicável a todas as empresas, incluindo as que já estão instaladas em sectores protegidos da concorrência e com rendas excessivas, ocasionaria. Até porque, se o objectivo é incentivar novo investimento produtivo e a criação de emprego, existem na técnica fiscal instrumentos mais adequados para o fazer, de que é exemplo o crédito fiscal(4).

A este respeito, o actual projecto de reforma do IRC, quando prevê uma taxa nominal a prazo muito inferior à taxa nominal média em vigor nos países do euro, parece-me muito criticável e terá mais efeitos na erosão das receitas fiscais do que na competitividade fiscal traduzida em aumento do investimento e do emprego.

2. O regime da "participation exemption"

Um outro aspecto marcante na projectada reforma do IRC tem que ver com os rendimentos obtidos de fonte externa, em particular os dividendos e mais-valias relativos a participações sociais, ou seja com o chamado regime da "participation exemption".

Considero, em primeiro lugar, que uma política fiscal nesta área deveria assentar em princípios claros sobre o que a deve enquadrar – num país importador líquido de capitais deverá privilegiar-se a neutralidade na exportação de capitais (a chamada NEC) ou a neutralidade na importação de capitais (a NIC)? Neste âmbito, que papel reservar às retenções na fonte aplicáveis a rendimentos de não residentes?

Defendo há muito, para Portugal, a predominância da NIC e, nesse aspecto, o acentuar de uma base territorial para a tributação, onde se insere o regime da "participation exemption", é positivo, mas isso não significa defender que o País se torne uma plataforma de triangulação de rendimentos de capitais, de reduzido efeito sobre a economia real e ao arrepio das recomendações internacionais mais recentes, como, em muitos aspectos, a projectada reforma do IRC faz. São disso exemplo algumas das considerações feitas no relatório da Comissão de Reforma a respeito da política fiscal internacional, em especial a crítica que é feita às reservas feitas por Portugal ao Modelo de Convenção da OCDE, grande parte das quais se destinam a garantir a tributação no Estado da fonte, e a redução de 10% (e em alguns casos de 25 %) para 2% do nível de participação no capital para que sociedades não residentes beneficiem de isenção de retenção na fonte sobre lucros que lhe sejam distribuídos assim como o alargamento, por medida unilateral, deste regime a todos os países com os quais Portugal tenha celebrado convenção para evitar a dupla tributação que preveja cooperação administrativa (artº 14º do CIRC)(5).

A este respeito, importa ter em conta que o ambiente internacional em termos de tributação na fonte e de combate ao planeamento agressivo está a mudar e a recente crise financeira potenciou essa mudança. São disso exemplos matérias que até há pouco eram, pelo menos para alguns, "tabu" ou, pelo menos, não encontravam em alguns decisores políticos e consultores fiscais grande ressonância, como o do levantamento do sigilo bancário para efeitos fiscais, o da troca de informações entre administrações fiscais e o das cláusulas anti-abuso. Para demonstrar essa mudança podiam citar-se inúmeros exemplos. Bastam dois – a alteração da política dos EUA neste domínio, consubstanciada na denominada lei extraterritorial de combate à fraude fiscal (Foreign Account Tax Compliance Act - FATCA) e a noticiada decisão do Parlamento holandês de pedir ao seu Governo para, até este Verão, apresentar medidas que evitem que as sociedades se deslocalizem para a Holanda exclusivamente por razões fiscais. E também o da OCDE, que acaba de adoptar, a pedido do G20, um Plano de Acção destinado a encontrar soluções para travar o fenómeno conhecido pela sigla BEPS – "Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting"(6).

Acresce que, durante muito tempo, as preocupações no domínio da fiscalidade internacional estiveram centradas na dupla tributação, mas, nos dias de hoje, juntou-se-lhe a da dupla não tributação.

Nesta linha, a Comissão Europeia publicou recentemente duas recomendações (7) – que não vimos citadas no relatório da reforma – uma delas relativa ao chamado planeamento fiscal agressivo, que sugere, no domínio da tributação directa, designadamente, a introdução de limitações na aplicação das normas destinadas a evitar as duplas tributações (quer ao abrigo de convenções de dupla tributação quer através de medidas unilaterais).

Neste contexto, nada temos a opor à introdução de um regime de isenção para os lucros e mais-valias de participações feitas, por sociedades residentes, em afiliadas localizadas fora da União Europeia, ou seja ao alargamento a outros territórios do regime actualmente previsto no artº 51º do CIRC (e no artº 42º do EBF), solução que, aliás, já defendo há muito tempo (8). Mas, na linha do preconizado na referida recomendação da Comissão Europeia, há que acautelar que os propósitos do regime continuam a ser prevenir a dupla tributação e não servem para assegurar qualquer dupla não tributação. Neste aspecto, a solução prevista no projecto de reforma do IRC apresentado parece-me muito insuficiente:

a) Fixa uma taxa nominal de tributação mínima no país de origem (10%) quando deveria, para que o sistema fosse globalmente coerente, fixá-la numa percentagem da taxa em vigor no país de destino;

b) Não tem em consideração que os lucros embora sujeitos em geral a uma determinada tributação no país de origem podem ter beneficiado de um regime especial que permitiu a sua tributação a um nível substancialmente inferior, prevendo-se até expressamente que não seja necessário assegurar qualquer tributação no país de origem.

Esta alteração julga-se, assim, que não respeita a aludida recomendação da Comissão Europeia, não se compreendendo – até para garantir a estabilidade, que muito justamente se persegue, das soluções adoptadas – que não tenha sido acolhida a cláusula inserida na proposta de directiva comunitária conhecida pela sigla CCCTB – artº 73º (cláusula switch over) - já que prevê as duas salvaguardas acima indicadas e, por isso, constitui uma medida eficaz para assegurar que o regime é usado correctamente(9). Aliás, é surpreendente que tendo sido apresentada e esteja em análise uma proposta de directiva comunitária que abrange este e outros domínios objecto do presente projecto de reforma do IRC, a mesma pareça ter sido ignorada neste projecto. Até porque, se essa proposta vier a ser adoptada, serão, a breve prazo, postas em causa muitas das alterações agora previstas para o Código do IRC. E a tal estabilidade do sistema fiscal converte-se-á apenas numa intenção…

3. Alargamento da base tributável ou encurtamento da base tributável ?

É sabido que a tendência internacional subjacente às reformas fiscais que têm sido empreendidas fazem acompanhar a descida das taxas nominais de imposto do alargamento das correspondentes bases de tributação, de modo a concretizar os princípios de eficiência e de equidade sem pôr em causa o nível global das receitas fiscais.

No presente projecto de reforma do IRC a linha genérica seguida parece ser precisamente a contrária, pois, ao invés de se alargar a base tributável do IRC, propõem-se numerosas alterações que promovem o seu encurtamento e consequente erosão das receitas fiscais, o que não pode deixar de ser sublinhado como um aspecto muito negativo do projecto.

Já se apresentaram ao longo deste artigo algumas situações que, além do mais, representarão um encurtamento muito significativo da base tributável. Acrescentam-se agora mais três exemplos desse inexplicável, em termos técnicos, encurtamento.

O primeiro diz respeito à alteração projectada do artº 23º do CIRC quanto à chamada regra geral da indispensabilidade dos gastos para que sejam aceites para efeitos fiscais, regra que vigora em Portugal há pelo menos 50 anos (veja-se artº 26º do Código da Contribuição Industrial)! Prevê-se que o estatuído actualmente "consideram-se gastos os que comprovadamente sejam indispensáveis para a realização dos rendimentos sujeitos a imposto ou para a manutenção da fonte produtora" seja substituído por "são dedutíveis os gastos relacionados com a actividade do sujeito passivo por este incorridos ou suportados ". No relatório que fundamenta as propostas afirma-se que esta alteração é para diminuir a litigância que a actual redacção diz-se que suscita(10), mas é bom de ver que as consequências da mesma, como, aliás, já vi sublinhado, conduzem a uma "agilização" (!) da dedução pelas empresas dos gastos para efeitos fiscais, que não deixará de ser usada pelos contribuintes para diminuir injustificadamente a sua factura fiscal. Mais uma vez, seria conveniente atender à formulação usada na proposta de directiva de CCCTB onde a correlação entre gastos e rendimentos aparece exigida do seguinte modo (art. 12): "Deductible expenses shall include all costs of sales and expenses (..) incurred by the taxpayer with a view to obtaining and securing income (…)". Neste domínio, seria até coerente, face designadamente à introdução de um regime alargado de "participation exemption", restringir a aceitação fiscal dos gastos, não permitindo a dedução daqueles que estão correlacionados com a obtenção de rendimentos isentos de tributação. Mas sobre isso, nada de especial se prevê, remetendo-se quanto a gastos financeiros ligados aos mesmos para a limitação geral prevista no artº 67º do CIRC…

O encurtamento da base tributável é também concretizado através das alterações que se pretende introduzir ao regime de reporte de prejuízos (artº 52º e artº 75º, do CIRC). Não está propriamente em causa o alargamento do período de reporte (embora alargar, de uma assentada, de 5 para 15 anos esse período deveria ser mais ponderado) mas outras alterações que se propõem, de entre as quais aqui se sublinham a da revogação da regra da identidade substancial da actividade exercida entre a empresa que obteve o prejuízo e a que o deduz ao seu lucro e a não sujeição da possibilidade de transmissão dos prejuízos em caso de fusões ou cisões à demonstração do interesse económico da operação, o que poderá ressuscitar o mercado da aquisição de empresas com prejuízos apenas para aproveitar as vantagens da sua dedução fiscal…Mesmo as alterações projectadas ao regime especial de tributação dos grupos (artº 69º do CIRC) acabam por constituir sobretudo um encurtamento da base tributável pois, não sendo o regime português de consolidação fiscal, como seria desejável e existiu nos primeiros anos de vigência do IRC, mas sobretudo um regime de transmissão de prejuízos fiscais entre membros do grupo, a descida do limiar de participação pela sociedade dominante de 90% para 75 % das sociedades dominadas para que estas integrem o grupo alarga a possibilidade de transmissão de prejuízos de umas para outras sociedades, provocando, mais uma vez, erosão das receitas fiscais.

Um terceiro exemplo é dado pela criação no novo artº 45º-A do CIRC, e sem qualquer justificação técnica que vá além de meras generalidades, de um regime de dedutibilidade do custo de aquisição de activos intangíveis, propriedades de investimento e activos biológicos não consumíveis. No que respeita especificamente a activos intangíveis – que, como é geralmente reconhecido, é uma área muito sensível que, pela sua natureza, se presta a práticas de planeamento fiscal e de evasão fiscal, aliás bem sublinhadas pela OCDE no seu recente e já referido relatório denominado BEPS – prevê-se no projecto a dedução fiscal em 20 anos, em partes iguais, do valor dos activos intangíveis não amortizáveis (cuja definição é genérica, podendo abranger muita coisa…), o que equivale a conceder a activos intangíveis um crédito fiscal indiscriminado e automático que, incidindo sobre activos que, pela sua natureza, não estão sujeitos a deperecimento, não existe para activos tangíveis, como máquinas e equipamentos. Qual o efeito desta medida sobre o investimento e o emprego? As despesas de investigação e desenvolvimento desenvolvidas pelo sujeito passivo, essas sim devem ser claramente privilegiadas pela via fiscal, mas não é disso que se trata aqui. Esta preocupação do projecto com o regime fiscal dos intangíveis vai ainda mais longe ao prever-se que os mesmos possam beneficiar do regime fiscal do reinvestimento (artº 48º do CIRC)!

Em conclusão

Pelas razões muito sumariamente expostas, e em termos de apreciação global, considero que esta reforma do IRC não é a que o País necessita: provocará uma elevada erosão das receitas fiscais, que, na situação difícil em que estão as finanças públicas, terá de ser paga pelo resto dos contribuintes, erosão que não está demonstrado que vá ser compensada por efeitos positivos sobre o investimento e o emprego. Por isso e também por, em muitos aspectos, ir contra as tendências e recomendações internacionais mais recentes, não me parece que possa garantir a estabilidade de que o sistema fiscal português tanto carece.

Notas

(1) MATTHEWS, Stephen (2011), "What is a "Competitive" Tax System?", OECD Taxation Working Paper Nº 2, OECD Publishing.

(2) AUERBACH, Alan. J., DEVEREUX, Michael P. e SIMPSON, Helen (March 2008), "Taxing Corporate Income", Paper prepared for the Mirrless Review "Reforming the Tax System for the 21st Century".

(3) FREITAS PEREIRA, M. H. (2008), "Tributação das sociedades e globalização económica", in Conferência Portugal, a União Europeia e os EUA (org. PAZ FERREIRA, Eduardo et al ), Coimbra, Almedina, págs. 647-665.

(4) Permita-se-me a este respeito uma breve nota pessoal. Integrei, em representação do Ministério das Finanças, a equipa técnica que negociou os aspectos fiscais do contrato de investimento com a AUTOEUROPA. Não foi tarefa fácil, principalmente em Bruxelas, mas conseguiu-se um regime fiscal que não obstaculizou esse investimento, apesar de a taxa nominal do IRC, então em vigor, rondar os 40%.

(5) Acresce que não está garantido que esta isenção beneficie sempre os investidores e não constitua apenas uma transferência de receita fiscal do Estado da fonte para o Estado da residência !

(6) Veja-se igualmente OECD (February 2013), Adressing Base Erosion and Profit Shifting, Paris.

(7) Comissão Europeia, Recomendação de 6 de Dezembro de 2012 relativa ao planeamento fiscal agressivo (2012/772/EU) e Recomendação de 6 de Dezembro de 2012 no que se refere a medidas destinadas a encorajar os países terceiros aplicar normas mínimas de boa governação em matéria fiscal (2012/771/EU).

(8) Cf., designadamente, FREITAS PEREIRA, M. H. (2008), "Tributação das sociedades e globalização económica", cit, pág. 665.

(9) Cf Proposta de Directiva do Conselho relativa a uma matéria colectável comum consolidade do imposto de sociedades, Bruxelas, 16.3.2011, COM (2011) 121 final. Veja-se também neste domínio. Council of the European Union, Code of Conduct Group (Business Taxation) - Report, 22 November 2010, doc. 16766/10, FISC 139, § 16.

(10) O argumento da baixa de litigância perpassa grande parte das alterações propostas quanto à base tributável, mas, já foi observado (Patrício AMORIM, in Jornal de Negócios, de 7.8.2013), quase sempre consagrando a interpretação que tem sido defendida pelos contribuintes e sem demonstrar que seja essa a corrente jurisprudencial consolidada sobre as mesmas.

* Manuel Henrique de Freitas Pereira é uma autoridade em matéria fiscal, sendo correntemente designado de "pai" do IRC. Foi membro da comissão de Reforma Fiscal  que levaria à criação do IRC e do IRS, entre 1984 e 1988, tendo sido relator do projecto de Código do IRC. Foi director do  Centro de Estudos Fiscais (1993-1998) e, depois disso, juíz-conselheiro do Tribunal de Contas, de onde se jubilou há cerca de dois anos. É professor Catedrático Convidado do Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG).