Concorrência & Regulação Política de Concorrência nos Seguros: a experiência Portuguesa

Política de Concorrência nos Seguros: a experiência Portuguesa

Em termos gerais, as políticas de concorrência actuais procuram garantir que a concorrência nos diferentes mercados não seja restringida de uma forma que reduza o «bem-estar social».
João E. Gata 09 de fevereiro de 2005 às 00:29

Em termos gerais, as políticas de concorrência actuais procuram garantir que a concorrência nos diferentes mercados não seja restringida de uma forma que reduza o «bem-estar social». No caso da União Europeia, a promoção da integração dos vários mercados nacionais num único mercado comum é igualmente um objectivo central da sua política de concorrência – devendo ser considerado, no entanto, como um objectivo político, não necessariamente consistente com a maximização do «bem-estar social», tal como definido em ciência económica. Por sua vez, no caso português cabe à Autoridade da Concorrência (AdC) assegurar o respeito pelas regras de concorrência, tendo em vista o funcionamento eficiente dos mercados, a repartição eficaz dos recursos e os interesses dos consumidores (art.º 1.º do Decreto-Lei n. 10/2003, de 18 de Janeiro).

No âmbito das suas funções, cabe à AdC a avaliação jus-concorrencial de operações de concentração de empresas (i.e., fusões, aquisições e criações de empresas comuns) sujeitas a notificação prévia, e a sua aprovação, com ou sem condições, ou a sua proibição. A avaliação de operações de concentração na actividade seguradora, a serem notificáveis, cabem naturalmente nesse âmbito. Foi o caso da operação notificada à AdC em Julho de 2004, pela qual a Caixa Seguros SGPS, S.A., holding do Grupo CGD para o sector segurador, pretendia adquirir 100% do capital social das sociedades Império Bonança, Seguro Directo Gere (SDG), Impergesto e Servicomercial (estas duas últimas prestando serviços meramente complementares à actividade seguradora). Assim, esta operação tinha como objectivo a transferência para o Grupo CGD da actividade seguradora desenvolvida pelo Grupo BCP, correspondente aos ramos de seguros Vida e Não Vida comercializados através de canais directos (caso do SDG) e de redes de mediação – excluindo, assim, a actividade de «bancassurance», ou seja, os seguros angariados ou comercializados pelos balcões da rede bancária do BCP.

Não pretendendo este pequeno artigo ser mais do que uma apresentação breve da aplicação da política de concorrência ao sector segurador, em particular no que diz respeito à avaliação de operações de concentração, focar-me-ei nos aspectos principais da análise jus-concorrencial da operação acima descrita, já que ela foi a primeira operação de relevo no sector segurador a ser notificada à AdC e dado que, até à entrada em vigor da actual Lei da Concorrência (Lei 18/2003, de 11 de Junho), o sector financeiro (banca e seguros) estava excluído do âmbito de aplicação do controlo de concentrações. Por outro lado, esta operação, pela sua dimensão e âmbito, permite realçar algumas questões fundamentais sobre concorrência no sector dos seguros, nomeadamente no que concerne os seguros Não Vida.

Na situação pré-concentração, a Caixa Seguros e a entidade adquirida ofereciam todo o tipo de seguros, tanto nos ramos Vida como Não Vida, não estando, no entanto, activas no ramo dos resseguros (entende-se por «resseguro» a transferência, total ou parcial, por via de contrato, dos riscos cobertos por uma seguradora, no âmbito de uma ou mais apólices, para outra seguradora que intervém, precisamente, como resseguradora). Foram definidos oito mercados relevantes no ramo Não Vida (na sua componente geográfica e de produto) dependendo da classe de riscos cobertos. Estes mercados foram os seguintes: seguros de acidentes de trabalho; seguros de acidentes pessoais e pessoas transportadas; seguros de doença; seguros de incêndio e outros danos; seguros automóvel; seguros de transporte; seguros de responsabilidade civil; e outros seguros. Destes oito mercados, sete foram considerados de âmbito nacional, tendo o mercado relevante «outros seguros» (que compreende, fundamentalmente, seguros de crédito e de caução) sido encarado como claramente não problemático para efeitos de análise jus-concorrencial. No que concerne o âmbito geográfico dos mercados relevantes na actividade seguradora, tem sido prática da Comissão Europeia considerar mercados geográficos nacionais para o diferentes seguros no ramo Não Vida, tendo em conta a estrutura dos canais de comercialização neste ramo, as limitações fiscais, e os sistemas de regulação autónomos existentes nos diversos Estados-membros – vide e.g., decisões COMP/M.3035 – Berkshire Hathaway/Converuim/Gaum/JV, COMP/M.2676 – Sampo/Varma Sampo/IF Holding/JV, e COMP/M.3365 Vidacaixa/Santander Central Hispano Prevision. No entanto, tem sido feita excepção para o mercado relevante de seguros de transporte (e.g., caso dos seguros na aviação comercial), cujo âmbito geográfico é, pelo menos, comunitário, na medida em que estes seguros cobrem grandes riscos por danos decorrentes de acidentes provocados, ou sofridos, por veículos ferroviários, embarcações e aeronaves, bem como danos sofridos por pessoas, mercadorias, bagagens ou outros bens transportados naqueles meios. Semelhante foi o entendimento da AdC, não se excluindo, no entanto, a hipótese de, em futuras operações de concentração, se virem a definir mercados relevantes mais estreitos distinguindo-se, por exemplo, grandes riscos de pequenos riscos, e clientes empresariais de clientes particulares.

A delimitação dos diferentes mercados relevantes baseou-se, como usual, numa análise detalhada da maior ou menor substituibilidade entre produtos (neste caso, entre os diferentes tipos de seguro), quer do lado da procura, quer do lado da oferta, bem como da prática decisória, quer a nível nacional, quer da Comissão. Por um lado, pareceu clara a distinção entre seguros do ramo Vida e do ramo Não Vida, os quais, por sua vez, poderão subdividir-se consoante os diversos tipos de riscos que cobrem. Por outro lado, resultou claro que o know-how ganho por uma companhia de seguros numa ou mais linhas de produtos, permite-lhe estar apta a entrar noutras áreas de produto. Esta possibilidade é ainda ampliada pelo facto de os diferentes produtos requererem um conjunto comum de capacidades, designadamente, análise de risco, administração (incluindo sistemas de informação) e gestão de sinistros. Na realidade, a maior parte das grandes companhias de seguros estão activas em vários tipos de risco, sendo alguns dos diferentes tipos de seguros agrupados num mesmo mercado do produto. Do lado da procura, em princípio podem considerar-se tantos mercados quantos os «tipos de riscos» cobertos, tendo em conta as suas características técnicas, os prémios e os seus objectivos. No entanto, tendo em conta a sua substituibilidade do lado da procura e da oferta, é possível agrupá-los por «classes», e.g., automóvel ou incêndio & outros danos, sendo cada classe considerada um mercado de produto relevante. Por último, tendo em conta os contornos da operação de concentração, considerou-se que o mercado do ramo Vida seria afectado de forma residual, tanto que esta operação não incluía a transferência da carteira bancassurance do BCP – canal privilegiado para a comercialização de seguros Vida – para a Caixa Seguros.

No que concerne o enquadramento legal do mercado, as condições de acesso e exercício da actividade seguradora estão previstas no Decreto-Lei nº 94-B/98, de 17 de Abril, que transpõe para o ordenamento jurídico português as directivas comunitárias de «terceira geração» relativas à criação do mercado único no sector segurador. Com a criação do mercado único, o exercício da actividade seguradora está actualmente sujeito a um regime de autorização única, válida para todo o território da Comunidade Europeia. Neste contexto, a competência para a concessão daquela autorização é do Estado-membro de origem, ficando a empresa habilitada a exercer a sua actividade no território de outros Estados-membros, ao abrigo do direito de livre estabelecimento e da livre prestação de serviços. Assim, embora a supervisão e o controlo prudenciais sejam também exercidos pelas autoridades do Estado-membro de origem, de acordo com as disposições legais vigentes no seu território, no caso português o Instituto de Seguros de Portugal (ISP) continua a dispor de poderes para garantir a observância, no território nacional, das disposições de interesse geral, nomeadamente as que dizem respeito à comercialização dos produtos e às condições contratuais. Acresce que não existe necessidade de uma autorização prévia ou de comunicação sistemática das apólices e tarifas que uma determinada empresa de seguros deseje implementar em Portugal, exigindo-se apenas esta última para os seguros obrigatórios (como no caso de seguro automóvel). Por outro lado, nos casos de constituição de sociedade seguradora com sede em Portugal, em que é exigida autorização específica e prévia do ISP, as regras para a sua concessão são transparentes e não discriminatórias, encontrando-se devidamente regulamentadas. 

O sector segurador em Portugal é caracterizado pela existência de um número considerável de empresas verificando-se, contudo, uma elevada concentração do volume de negócios num número relativamente reduzido daquelas, em especial nas duas maiores no ramo Não Vida, a BCP Seguros e a Caixa Seguros. A análise concorrencial da operação de concentração permitiu concluir que os preços das apólices constituem um factor de escolha particularmente sensível para o consumidor particular e nos denominados «seguros de massas» – seguro automóvel e seguro de acidentes de trabalho –, ou seja, seguros com uma significativa componente obrigatória, subscritos por um número muito elevado de clientes, com coberturas pequenas, e considerados fundamentais como porta de entrada para a venda de outros tipos de seguros. A venda de diferentes tipos de seguros permite, por sua vez, explorar os ganhos resultantes da existência de economias de gama. Sendo a actividade seguradora particularmente sensível a assimetrias de informação entre seguradora e segurado – problemas de «selecção adversa» i.e., oportunismo pré-contratual, e de «risco moral» i.e., oportunismo pós-contratual –, bem como entre diferentes seguradoras, o conhecimento detalhado dos clientes e do universo onde estes se inserem, é um factor fundamental para operar, com sucesso, nesta actividade. Assim, a assimetria de informação que tende a existir entre, por um lado, empresas presentes no mercado e novas empresas e, por outro, entre grandes e pequenas empresas, pode implicar a existência de reais barreiras à entrada ou expansão no mercado. Por sua vez, o papel da mediação nos seguros revelou-se fundamental para que as empresas possam desenvolver a sua actividade, permitindo um acesso mais fácil aos clientes e podendo facultar a estes uma melhor percepção dos preços praticados pelas diferentes seguradoras. Por outro lado, a AdC pôde ainda concluir que a mediação é o mais importante meio de comercialização na actividade seguradora, que o consumidor valoriza a informação que o mediador lhe transmite, que a mediação tem um grau relativo de dependência das companhias seguradoras, que as recentes concentrações nos seguros correlacionam-se, temporalmente, com uma redução verificada no peso de mediadores que representam um maior número de seguradoras e, por último, que a mediação não dependente pode ter incentivos conflituantes com o melhor interesse do cliente diminuindo, assim, o seu papel activo no funcionamento concorrencial do mercado dos seguros Não Vida. Finalmente, no que concerne o seguro automóvel, resultou claro da análise da AdC que o canal telefónico de venda directa, para além de constituir uma referência de baixos preços, constitui também um ponto de partida de negociação entre um potencial cliente e a companhia seguradora, ou o mediador, mesmo se esse canal não se afigurar como substituto perfeito de outros canais de comercialização. Daqui resultou uma preocupação particular quanto ao facto da operação de concentração permitir a junção, numa mesma entidade (Caixa Seguros), dos dois únicos canais directos de venda de seguros em Portugal, nomeadamente a SDG e a Via Directa.

A análise jus-concorrencial desta operação envolveu, igualmente, um conjunto de simulações, utilizando o modelo PCAIDS («Proportionality-Calibrated Almost Ideal Demand System») para estimar o efeito, sobre os prémios (preços) de seguro automóvel a praticar pelas diversas seguradoras, em resultado da operação de concentração. De notar que o seguro automóvel é claramente o mercado relevante de maior peso em termos de volume de negócios, revestindo-se de uma enorme importância como porta de entrada para a oferta de outros tipos de seguros. Este instrumento de simulação foi já utilizado em outros processos de concentração no sector dos seguros Não Vida, nomeadamente pela AdC Italiana. Modelos de simulação, tanto PCAIDS como outros, têm sido usados como instrumentos adicionais em avaliações concorrenciais por autoridades da concorrência em diversos países da União Europeia, e pela própria Comissão – vide e.g., casos COMP/M.2978 (Largardere/Natexis/VUP), COMP/M.3191 (Philip Morris/Papastratos), COMP/M.3216 (Oracle/Peoplesoft), e COMP/M.3268 (Sydkraft/Graninge) –, em sectores de actividade que vão desde o sector segurador Não Vida ao tabaco, bebidas, indústria de rações, energia, e vários outros. Modelos de simulação têm também sido utilizados com frequência pelo Federal Trade Commission (FTC) nos EUA – vide, e.g., FTC v. Staples Inc and Office Depot Inc, 970 F. Supp. 1066. Os resultados obtidos das simulações PCAIDS indicaram aumentos de preços não despiciendos no seguro automóvel em resultado desta operação de concentração. Igualmente se concluiu que as reduções de custos consideradas como necessárias para que, da operação, não resultassem aumentos dos prémios da nova entidade, iriam para além do que razoavelmente se poderia esperar. Não podendo deixar de ser considerados apenas como mais uma peça de uma análise jus-concorrencial bem mais vasta, modelos de simulação, desde que construídos e aplicados de forma adequada, podem fornecer informação útil sobre possíveis efeitos sobre os preços dos produtos relevantes, em resultado da concretização de uma operação de concentração.

Na sua conclusão sobre a avaliação jus-concorrencial, e tendo em conta, entre outros efeitos, a eliminação da única concorrente no seguro directo automóvel (a SDG), a AdC considerou que da operação de concentração analisada resultaria a criação de uma posição dominante da Caixa Seguros no mercado relevante do seguro automóvel, da qual resultariam entraves significativos à concorrência efectiva no território nacional. A AdC considerou, igualmente, que desta operação de concentração, e por via da posição estratégica única do seguro automóvel no ramo Não Vida, poderiam resultar spillovers que levariam ao reforço de poder de mercado da Caixa Seguros noutros mercados relevantes de seguros Não Vida. Na sequência dos compromissos apresentados e assumidos pela notificante durante o procedimento, envolvendo a alienação da companhia SDG, bem como certos compromissos e obrigações respeitantes à actividade de mediação, a AdC considerou reunidas as condições para que a operação, conforme alterada pelos referidos compromissos, pudesse ser aprovada, o que veio a suceder em Dezembro de 2004. O compromisso relativo à alienação da SGD foi cumprido pela Caixa Seguros na sequência de uma decisão de não oposição do Conselho da AdC, de Setembro de 2005, a uma operação de concentração pela qual a companhia AXA Aurora, S.A., adquiriu à Império-Bonança, a companhia SDG. O cumprimento dos compromissos relativos à mediação seguradora continuará a ser monitorizado pela AdC ao longo do período de tempo proposto pela notificante e aceite pela AdC.