Jean Pisani-Ferry
Jean Pisani-Ferry 08 de Novembro de 2016 às 20:00

A nova realidade orçamental

Não devemos ser reféns de uma falsa escolha entre responsabilidade orçamental e revitalização económica. Os factos mudaram. Podemos fazer as duas coisas.

"Quando os factos mudam, eu mudo de ideias. O que faz o senhor?" Segundo dizem, foi assim que Keynes respondeu às críticas de que havia mudado de opinião sobre a resposta política à Grande Depressão. Pragmatismo deste tipo não é assim tão comum: os pontos de vista políticos são muitas vezes caracterizados por uma grande inércia. Com demasiada frequência, as perspectivas de hoje permanecem moldadas pelos factos de ontem.

 

A política orçamental é um exemplo disso. Os factos mudaram de duas formas significativas. Em primeiro lugar, para os Estados soberanos, os custos dos empréstimos a longo prazo são excepcionalmente baixos. No final de Outubro, a "yield" anual dos títulos públicos emitidos por França, país com uma dívida pública próxima de 100% do PIB, era de 0,5% para os títulos a dez anos e de 1,6% para os títulos a 50 anos. Itália e Espanha, que enfrentaram a relutância dos investidores há cinco anos, também conseguiram explorar o mercado para títulos a 50 anos. Enquanto durar a grande procura por títulos da dívida pública (tema de debate entre economistas), há oportunidades sem precedentes para financiar o investimento público.

 

Um factor-chave na hora de decidir endividar-se ou não é a diferença entre a taxa de crescimento nominal do PIB e a taxa de juro: se for negativa, a dívida pode ser facilmente reembolsada, porque o rendimento nominal cresce mais rápido do que o peso dos juros. Usando o passado (bastante miserável) como padrão, é difícil acreditar que o PIB nominal francês aumentará menos de 0,5% ao ano nos próximos dez anos: de 2005 a 2015, o crescimento nominal foi de 2,1%. Taxas de juro tão baixas são uma oportunidade que não deve ser desperdiçada.

 

A segunda forma como os factos mudaram é que o crescimento da produção tem sido decepcionante. No último World Economic Outlook, o Fundo Monetário Internacional (FMI) observou que, apesar da queda dos preços do petróleo e das condições monetárias favoráveis, a produção e o investimento nos países avançados permaneceram consistentemente abaixo das expectativas nos últimos dois anos. As perspectivas para a Zona Euro são especialmente decepcionantes: o FMI espera que o crescimento da produção desça de 2% em 2015 para 1,7% em 2016 e 1,5% em 2017.

 

Com o programa de compra de activos do Banco Central Europeu perto de atingir os seus limites, um estímulo orçamental orientado para o investimento ajudaria a reverter esse enfraquecimento. Também ajudaria a reverter a queda do investimento público em vários países como consequência da austeridade orçamental nos últimos anos.

 

Mas se os factos mudaram, as mentalidades não. De forma geral, os governos estão a usar os ganhos decorrentes da descida dos juros para gastar um pouco mais ou reduzir impostos, em vez de lançarem programas de investimento abrangentes. O FMI espera que o saldo orçamental estrutural da Zona Euro seja aproximadamente o mesmo em 2017 que foi em 2014. O mesmo se aplica aos Estados Unidos. Alguns países, como o Reino Unido, ainda estão numa fase de ajustamento orçamental. Itália está numa fase expansionista, mas está a ser criticada pela União Europeia por não cumprir os compromissos assumidos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Em geral, não se vislumbra nenhum impulso em qualquer direcção.

 

Mas haverá realmente espaço orçamental para a acção? Com a dívida pública bruta perto de 100% do PIB nos Estados Unidos, no Reino Unido e na Zona Euro, e muito mais elevada no Japão (embora a dívida líquida seja menos assustadora), há, sem dúvida, motivos de preocupação. O sentimento do mercado pode mudar rapidamente, e alguns governos europeus lembram-se de como, de repente, foram forçados a mudar de rumo em 2010-2011, depois de terem iniciado a expansão orçamental. Seria imprudente supor que os juros baixos durarão para sempre e simplesmente relaxar a disciplina orçamental.

 

A solução é uma abordagem que combine, por um lado, a continuação da consolidação orçamental, com vista a colocar o rácio dívida /PIB numa trajectória decrescente e, por outro lado, programas especiais de investimento financiados com juros excepcionalmente baixos. Isto serviria o objectivo a médio prazo da sustentabilidade das finanças públicas, ao mesmo tempo que trataria o nível das taxas de juro como uma vantagem extraordinária que pode ser utilizada para fazer face aos investimentos prioritários e reforçar o potencial de crescimento.

 

Há vários tipos de investimento que vale a pena empreender. Em alguns países - especialmente nos EUA - a infra-estrutura precisa de uma actualização significativa. Noutros países, como Espanha ou França, o capital humano deve ser priorizado, com ênfase na melhoria do desempenho escolar e das competências da força de trabalho. Para os países que devem investir em reformas, o apoio orçamental ajudaria a superar os obstáculos políticos à transformação institucional. A mitigação das alterações climáticas através do investimento em energias renováveis, isolamento de edifícios e redes de transporte com baixas emissões de carbono é uma exigência esmagadora em praticamente todos os países. Em vários domínios, investimentos bem escolhidos - por exemplo, modernização de equipamentos e sistemas de informação nos cuidados de saúde - poderiam mesmo reduzir a despesa pública futura, reforçando as posições orçamentais a longo prazo.

 

Na UE, argumenta-se por vezes que a forma de desencadear estes investimentos é excluir as despesas de capital do PEC e controlar apenas o saldo das despesas correntes. Esta não seria a solução adequada. O investimento público em tijolos e argamassas é geralmente menos valioso do que os gastos em educação ou melhorias institucionais, e pode acabar a financiar "elefantes brancos" de valor social duvidoso. Além disso, existem poucos argumentos para tratar separadamente as despesas de capital em condições económicas normais. O que se aplica ao ambiente actual de taxas de juro zero não deve ser permanente.

 

Em vez disso, os governos deveriam contrair empréstimos agora para financiar programas especiais de investimentos físicos e institucionais a serem realizados nos próximos anos. Estes programas devem ter metas definidas e estar sujeitos a uma governação rigorosa. Na UE, devem estar isentos das regras do PEC, mas sujeitos a uma avaliação pela Comissão Europeia de que contribuem para melhorar o crescimento e a sustentabilidade orçamental a médio prazo. E devem ser projectados de forma a poderem ser interrompidos se as condições do mercado de dívida normalizarem e as taxas de juro retornarem aos níveis históricos.

 

Não devemos ser reféns de uma falsa escolha entre responsabilidade orçamental e revitalização económica. Os factos mudaram. Podemos fazer as duas coisas.

 

Jean Pisani-Ferry é professor na Hertie School of Governance em Berlim e comissário-geral da France Stratégie.

 

Copyright: Project Syndicate, 2016.
www.project-syndicate.org
Tradução: Rita Faria

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