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Governo tem de distinguir verdadeiras das falsas pensões

O Governo avançou para um corte nas reformas com o argumento de combate às falsas pensões, mas as reformas não são todas iguais. Há muitas que foram legitimamente constituídas através de descontos dos trabalhadores e das suas entidades patronais.

Elisabete Miranda elisabetemiranda@negocios.pt 29 de Março de 2013 às 13:16
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A contribuição extraordinária de solidariedade (CES) é um novo imposto sobre o rendimento dos pensionistas, que ignora a sua capacidade contributiva. Pelos valores que pode atingir, é "confiscatória" consideram Gomes Canotilho e Casalta Nabais nos pareceres a que o Negócios teve acesso, encomendados por 36 reformados do sector financeiro, entre os quais avultam Filipe Pinhal e Cristopher de Beck.

 

Calsalta Nabais: "Manifestamente excessivo e discriminatório"

 

Se tivesse sido baptizada com rigor, a CES chamar-se-ia "imposto extraordinário de solidariedade" e não "contribuição extraordinária de solidariedade". Imposto ou contribuição pode parecer uma irrelevância semântica, mas fazem toda a diferença na enumeração das inconstitucionalidades desta polémica medida, provavelmente a mais delicada que o Tribunal Constitucional tem entre mãos.

No parecer que deu a um grupo de 36 reformados do sector financeiro, Casalta Nabais, especialista em direito fiscal e antigo assessor do Tribunal Constitucional, não tem dúvidas em classificar a CES como um imposto e, nessa medida, concluir que viola os princípios da unicidade e da capacidade contributiva, entre outros.

Numa análise de recorte tributário, classifica as pensões como "rendimentos do trabalho de ontem", pelo que deveriam ser equiparadas a rendimentos da categoria A (como o trabalho dependente). Isto, para as pensões ditas "verdadeiras", que têm origem em carreiras contributivas efectivas. As "falsas pensões", que não têm relação com os descontos, devem ser incluídas na "categoria G" do IRS para serem tratadas como "incrementos patrimoniais", já que são puras transferências de rendimento.

Foi esta distinção que o Governo não quis fazer quando resolveu meter tudo no mesmo saco e aplicar um imposto a todas as pensões de valor igual ou superior a 1.350 euros. "A CES apenas se explica como forte penalização de pensões que, ou não deveriam ter sido atribuídas pelo Estado, ou, a serem-no, deviam ter tido um montante mais modesto", sustenta Casalta Nabais. "Mas, se isso é assim, então o que o poder legislativo devia e deve fazer é corrigir essas situações, designadamente reduzindo o montante dessas pensões, e não disparando contra todos os pensionistas" .

As pensões da banca estão no grupo das "verdadeiras", garante. "Constituem rendimento do trabalho de ontem, porque baseadas nas correspondentes contribuições das entidades empregadoras e trabalhadores, ou por adequados sistemas de suporte erguidos pelas instituições do 2º pilar" [dos complementos de pensão ]. Casalta Nabais diz que estes sistemas estão adequadamente provisionados e, mesmo que não o estivessem, esse seria um problema das entidades patronais e dos accionistas, já que as mesmas não têm impacto na despesa pública.

 

 

Os argumentos de José Casalta Nabais

A CES é um imposto extraordinário sobre os rendimentos do trabalho de ontem.

 

"Imposto de solidariedade"

Não é o substantivo, mas os adjectivos "adicional" e "extraordinária" que definem a CES. Apesar de se chamar originalmente "contribuição", ela é na verdade um "imposto", com uma "inequívoca estrutura unilateral", isto é, o contribuinte não o paga para obter uma contrapartida específica como acontece nas contribuições para a Segurança Social e as taxas, defende Casalta Nabais. Uma prova adicional de que a CES não é uma contribuição para a Segurança Social está no facto de o legislador nem se ter dado ao trabalho de incluí-la no Código Contributivo, "como se imporia s de uma verdadeira contribuição extraordinária para a Segurança Social se tratasse". 

Outra prova adicional está, segundo o fiscalista, no facto de as receitas da CES integrantes do 2º pilar (sistemas complementares de pensões constituídos pelas empresas aos seus trabalhadores) serem, também elas consignadas à CGA, que não tem nada a ver com o pagamento dessas pensões. O facto de a receita ser afecta ao Instituto da Segurança Social e à Caixa Geral de Aposentações nada tem a ver com a estrutura do facto tributário. Em suma, a CES é um "imposto extraordinário de solidariedade", de natureza parafiscal.

 

Duplo, não único

A Constituição diz que o imposto sobre o rendimento pessoal tem de ser único mas os pensionistas pagam dois impostos pessoais: o IRS e a CES. Não é aceitável dizer que se abre uma excepção em nome da sustentabilidade do Estado social, já que "não é preciso que haja violação do princípio da unicidade para que a sustentabilidade seja garantida. Ela pode ser assegurada sem duplicação de imposto", sustenta o fiscalista.

 

Desvio de poder tributário

O que o Governo faz não é tributar para cumprir os objectivos da diminuição das desigualdades mas penalizar por via fiscal todas as pensões em nome de algumas mal atribuídas no passado. Trata-se de uma "subversão da natureza fiscal do Estado", o que permite que se invoque os princípios da proibição do excesso ou da proporcionalidade em sentido amplo. E para Casalta Nabais "é manifestamente excessivo o sacrifício dos direitos dos pensionistas às respectivas pensões face ao interesse público de obtenção de mais receitas", sem que haja qualquer fundamento para tal. 

 

Igualdade em causa

As pensões são a única categoria de rendimentos pessoais que suporta a CES, o que viola o princípio da igualdade. Para o mesmo nível de rendimentos, a tributação é muito distinta consoante a fonte.

Casalta Nabais sublinha ainda que o facto de a medida ser temporária não lhe retira as inconstitucionalidades de que enferma. "A exigência dos princípios constitucionais da unicidade e da proibição do excesso e do arbítrio não podem ser dispensados" só porque ela apenas vigora por um ano. Até porque o Estado tem outras alternativas de angariação de receita, considera.

 

José Gomes Canotilho: "A CES é um imposto de classe"

 

Um imposto de classe", que discrimina sem qualquer justificação material os pensionistas, e que, nalguns casos, atinge níveis confiscatórios. É assim que Gomes Canotilho descreve a polémica "contribuição extraordinária de solidariedade" (CES) no parecer concedido a um conjunto de antigos altos quadros do sector financeiro.

 

Antes de entrar na esgrima de argumentos, o eminente constitucionalista de Coimbra faz uma espécie de preâmbulo para responder às vozes que consideram que o Constitucional não deve imiscuir-se nas questões financeiras do Estado, classificando estas posições como uma tentativa de impor "um inaceitável dogma na liberdade de conformação do legislador no domínio da tributação". A aceitar estas posições, que têm vindo a fazer o seu caminho e conduzido à "vertigem dissolvente de esteios básicos do Estado de direito", então estaríamos perante o que o autor considera ser uma "inversão paradoxal: as leis tributárias não se moveriam no quadro da Constituição, elas seriam a essência da própria Constituição", observa. Nesse caso, "tudo seria política e economia, sem direito".

 

Canotilho também sublinha que a crise não justifica a adopção de medidas que não se conformem com a lei fundamental: "Os contributos para a ‘solidariedade nacional’ pressupõem a demonstração do cumprimento rigoroso das normas constitucionais quanto aos requisitos de criação de novos impostos". Normas essas que são violadas reiteradamente.

 

Quase no final do parecer, não resiste a um comentário que o próprio reconhece estar fora da argumentação jurídico-constitucional, sobre a injusta repartição dos sacrifícios. O constitucionalista traz à liça as regras de tributação dos "acréscimos patrimoniais injustificados" (rendimentos de fonte desconhecida, logo potencialmente ilícitos) que são tributados de acordo com as taxas gerais ou a 60% quando ultrapassem 100 mil euros.

 

"Estranha-se que o Orçamento evidencie maior tolerância para com sujeitos passivos que não conseguem provar a proveniência dos rendimentos, do que para com as pessoas que vivem ou viveram do trabalho", sublinha. Lembrando que "o factor trabalho encontra-se intimamente ligado ao valor da dignidade humana", (…) diz que "não pode ser com ligeireza que são adoptadas medidas que revestem especial severidade para quem trabalha ou trabalhou ao longo da sua vida". 

 

 

Os argumentos de José Gomes Canotilho 

Se se entende que é legítimo, em nome de um "estado de necessidade fiscal", criar "impostos de classe", então é de identificar devidamente as classes a onerar.

 

Imposto, não contribuição

CES tem a natureza de imposto, distinto do IRS. Estamos, na verdade, perante um "imposto de classe" que atinge apenas os reformados e pensionistas, pré-aposentados e equiparados. É jurídica e dogmaticamente incorrecto falar de uma taxa, de uma contribuição de melhoria ou de uma contribuição para a Segurança Social, já que estas são pagas periodicamente ao longo da carreira do trabalhador para lhe conferir direito à reforma.  

 

Duplicação de imposto

Sendo um novo imposto sobre rendimentos de pensões, viola o princípio da unicidade - há uma "duplicação da tributação do rendimento das pessoas singulares para os reformados e pensionistas.

Implica ainda um agravamento fiscal selectivo em função do "critério classista", em frontal colisão com a exigência de unidade da tributação.

 

E a capacidade contributiva?

Ao desconsiderar o facto de o imposto ser pessoal e não atender às necessidades e rendimentos do agregado familiar, a CES viola o princípio da capacidade contributiva.

 

Igualdade em causa

A CES não avalia em que medida os pensionistas fizeram descontos suficientes ou não para as pensões. Desse modo, viola o princípio da igualdade, na medida em que atinge indiscriminadamente situações jurídicas e fácticas muito diferentes. O princípio da igualdade é também ferido quando se verifica que outras classes de rendimento podem ter taxas de tributação efectivas inferiores. É o caso do trabalho dependente (a partir de certos valores salariais), mas também dos rendimentos de capitais, que nem suportam a sobretaxa de IRS.

 

Desproporcional, confiscatório 

Se o objectivo foi o de corrigir casos de descontos insuficientes para a reforma, a CES é desmedida e desproporcional, estando longe de se limitar às pessoas cujos interesses poderiam legitimamente ser sacrificados (viola  o princípio da proporcionalidade na dimensão de exigibilidade pessoal). Na dimensão da exigibilidade material, há também violação do princípio da proporcionalidade, já que a taxa efectiva de tributação pode ultrapassar os 80% dos rendimentos. É por isso manifesto o seu carácter confiscatório. Mesmo nos casos em que a CRP aceita expropriação de propriedade privada por utilidade pública, tem de haver lugar a justa indemnização. 

 

Falta de justificação material

O legislador não está impedido de introduzir diferenciações e tipicizações. Mas não pode "tratar, sem qualquer justificação material, de forma desigual o que é essencialmente igual" ou vice-versa. "Se o legislador entende que é legítimo, em nome de um 'estado de necessidade fiscal', criar 'impostos de classe', então importaria identificar devidamente as classes a onerar especialmente, atendendo quer a critérios de capacidade contributiva, quer a critérios de justiça material, adoptando-se aquilo que poderia ser designado por 'smart taxation'", diz.

(Texto publicado inicialmente a 27 de Janeiro)

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