Teodora Cardoso
Teodora Cardoso 29 de maio de 2020 às 09:00

O espaço entre o enunciado e a execução das políticas é um lugar solitário

Todas as grandes reformas se sucederam a profundas mudanças estruturais. Em Portugal, na sequência do 25 de Abril e da adesão à UE, o tema da reforma da administração pública também foi frequentemente tratado, ao mesmo tempo que eram acrescidos os recursos que lhe são dedicados.

O título deste texto cita, com uma ligeira adaptação, a afirmação contida num livro de 1997 de Elaine Kamarck, professora da Harvard Kennedy School(1), e sublinha um problema que só não se torna visível quando o exercício do poder, apoiado na força e/ou na opacidade da informação, consegue evitar que transpareçam as contradições entre as práticas e os enunciados. Minimizar essas contradições é a tarefa que cabe aos que se situam naquele espaço, com destaque para a administração pública. Nele são necessários instrumentos adequados e competências específicas e altamente diversificadas, consoante os domínios a que as políticas se aplicam. Para serem úteis, estas requerem, além disso, um grau de independência que lhes permita dar aos enunciados o realismo necessário para os tornar concretizáveis na prática. A estas condições junta-se uma outra, igualmente essencial e pelo menos tão difícil de alcançar: um elevado grau de integridade que garanta que os conhecimentos específicos são usados em benefício das políticas que se deseja implementar e não de interesses que lhes são alheios. 

 

Esta enumeração basta para explicar a dificuldade em povoar o "lugar solitário" a que a autora se refere, um obstáculo tanto maior quanto mais escassas sejam as competências disponíveis no país, quanto mais rápida a evolução do enquadramento que as exige e quanto menor a capacidade do Estado para as atrair e gerir. Todos estes problemas se manifestaram - e se agudizaram - entre nós ao longo das últimas décadas, em que o papel da administração pública, inicialmente restrito a simples actividade burocrática, se tornou crescentemente complexo e exigente, em paralelo com o alargamento do papel do Estado e a expansão das políticas públicas. Procurar formas de os resolver era, em si mesmo, uma tarefa difícil, que não se prestava a soluções expeditas, exigindo, pelo contrário, um elevado grau de atenção e de consenso político, justificado pelo facto de a capacidade do Estado para fazer executar as políticas que define ser tão essencial quanto o poder de as fazer aprovar que, entre nós, constitui o foco único de atenção.

 

Além do fomento da educação em geral, isto implica um enquadramento apropriado da administração que, além de formação específica, requer uma estrutura e incentivos adequados, factores que não se esgotam nas remunerações ou na definição formal de carreiras, mas exigem uma cultura própria. Todos os países se debatem, de diferentes formas, com estes problemas. Aqueles cujo desenvolvimento se iniciou mais cedo, tratam-nos há muito e em nenhum caso o dão por resolvido. O Reino Unido iniciou esse processo em meados do século XIX e, embora date de 1918 o relatório que estabeleceu os princípios fundamentais a que ainda obedece, continua empenhado nessa reforma. França optou, logo a seguir ao final da 2.ª Guerra Mundial, pela criação da ENA (Escola Nacional de Administração), cujo papel foi decisivo na criação de uma administração pública capaz de lidar com os problemas de transformação da actividade económica e de instabilidade política, mas cuja reforma está também em discussão. Mais próximo de nós, a OCDE e a UE dedicaram recursos importantes ao apoio às reformas de fundo que tiveram lugar nos países do Leste europeu após o colapso da União Soviética e permanecem empenhadas nessa área.

 

Não por coincidência, todas as grandes reformas se sucederam a profundas mudanças estruturais. Em Portugal, na sequência do 25 de Abril e da adesão à UE, o tema da reforma da administração pública também foi frequentemente tratado, ao mesmo tempo que eram acrescidos os recursos que lhe são dedicados. Às reformas fundamentais preferiu-se, no entanto, o reforço da dependência do poder político, esvaziando cada vez mais o espaço entre o enunciado e a capacidade de implementação das políticas, ao mesmo tempo que se abria caminho aos interesses menos escrupulosos. Querendo chamar a si todas as responsabilidades, os políticos acabam por se ver responsáveis não só do sucesso do anúncio, mas também do fracasso dos resultados. Quase sempre beneficiaram ainda assim do hiato temporal entre o impacto favorável do primeiro e a manifestação dos segundos, permitindo atribuir estes a causas fora do seu controlo.

 

Quem, todavia, não tira daí qualquer vantagem é o país. O eleitorado precisa de o compreender, sabendo que acabará sempre por pagar um custo tanto mais elevado quanto mais persistir em acreditar que poderes superiores resolverão todos os problemas, poupando-o à "austeridade". Aí, porém, estamos perante a exigência da mais difícil das reformas - a cultural - num país que há séculos depende de um Estado hegemónico, que se habituou a servir e, quando possível, iludir.

 

 

(1)A frase original é "The intersection of policy and politics is a lonely place" in How Change Happens - or Doesn’t. The Politics of US Public Policy.

 Economista

 

Artigo em conformidade com o antigo Acordo Ortográfico

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