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Zhang Monan 29 de Agosto de 2013 às 14:53

A reforma chinesa torna-se local

Desde a eclosão da crise financeira global em 2008, a China tem recorrido a estímulos económicos para sustentar o crescimento do PIB. Mas os problemas estruturais que estão por resolver fizeram com que os pacotes de estímulo gerassem riscos financeiros e fiscais significativos, sem melhorar o “stock” de capital da China.

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Na verdade, ainda que o “stock” de capital da China não seja, de forma nenhuma, pequeno, os desequilíbrios da estrutura de capital e maturidades dos instrumentos levaram à acumulação de grandes volumes de activos improdutivos, prejudicando a estabilidade económica da China e a eficiência financeira. Com o objectivo de criar a estabilidade necessária para alcançar o próximo estágio de desenvolvimento económico, a China deve mudar o seu foco, passando de um crescimento elevado do PIB à revitalização do seu “stock” de capital.

 

A nova liderança da China parece reconhecer isso. O primeiro-ministro Li Keqiang declarou que o governo não vai apresentar qualquer estímulo económico adicional. Em vez disso, as autoridades procuram uma reforma económica profunda e integral, mesmo que isso implique um crescimento mais lento do PIB.

 

Além disso, Li apelou ao sector bancário para revigorar o capital ocioso e alocar capital incremental de forma mais eficaz. E, recentemente, o Conselho de Estado publicou orientações para a reforma estrutural, transformação e modernização da economia, que apresenta dez medidas-chave para a revitalização do “stock” de capital.

 

Isto implica grandes reformas macroeconómicas. O governo da China procura agora a descentralização fiscal para revitalizar a posição das finanças públicas, ao adoptar uma descentralização financeira para manter a estabilidade da moeda. Na verdade, a busca do equilíbrio macroeconómico tornou-se o principal objetivo da política económica do governo.

 

Ao longo das últimas três décadas, a descentralização gradual do sistema de administração fiscal da China permitiu ao país regular as transferências fiscais para os governos sub-nacionais, com o objetivo principal de clarificar as receitas e despesas em todos os níveis de governo. Porque é que os balanços dos governos locais passaram, então, de superávites para défices no mesmo período?

 

Em 1994, o processo de reforma económica da China atingiu um ponto de viragem, com a introdução de um sistema de distribuição de impostos que reduziu a proporção da receita da receita fiscal dos governos locais de 78%, em 1993, para 52%, em 2011, e aumentou a proporção de despesas de 72% para 85% em relação ao mesmo período. Face a uma concorrência intensa para contribuir para o crescimento do PIB, os governos locais foram obrigados a procurar outras maneiras de aumentar a receita fiscal.

 

Como resultado, voltaram-se para a transferência de terras e financiamento através da dívida, agravando o problema das restrições orçamentais. Os governos locais com problemas orçamentais começaram a confiscar terras para vendê-las aos promotores imobiliários, acumulando, assim, dívidas enormes através de créditos não incluídos nos balanços, e financiamento interbancário de curto prazo, para financiar os instrumentos de investimento dos governos locais e os investimentos imobiliários. Com isto, aumentaram dramaticamente a sua vulnerabilidade financeira.

 

No final de 2012, os passivos combinados de 36 dos governos locais mais endividados somavam cerca de 620 mil milhões de dólares, um aumento de cerca de 13% relativamente a 2010. Além disso, foi investida uma grande proporção de créditos no sector imobiliário sobreaquecido, bem como em projectos de infra-estrutura com baixas taxas de retorno, o que gerou excesso de capacidade estrutural de grande escala, prejudicando a eficiência do investimento e a alocação de recursos, e contribuindo para o desajustamento estrutural dos recursos fiscais.

 

Agora, o governo da China deve avançar ainda mais com a descentralização fiscal, dando a cada governo local autoridade para cobrar impostos e controlar a escala e estrutura do seu orçamento. Só com um ajustamento na distribuição das finanças públicas é que os líderes da China poderão ajudar os governos locais a reduzir a sua dependência das receitas de transferência de terras e empréstimos bancários.

 

O próximo desafio para os líderes da China é estabelecer melhores mecanismos para a ratificação e aprovação do orçamento geral, que compreende o orçamento público em geral, o orçamento de fundos de governo e do orçamento de capital estatal. Actualmente, enquanto os governos sub-nacionais são obrigados a submeter os seus orçamentos à aprovação do congresso popular, imediatamente acima deles, e ao Congresso Popular Nacional, os projectos passam por pouco controlo. Assegurar que todos os orçamentos fossem revistos pelos congressos populares em vários níveis aumentaria a eficiência dos recursos, reduzindo a concorrência fiscal entre os governos central e local, bem como entre os governos locais.

 

A China pode aumentar ainda mais a capacidade dos recursos financeiros existentes de apoiar a economia real através da descentralização financeira. Nos últimos anos, o governo central reforçou o seu controlo sobre o sector bancário, o que prejudica o desenvolvimento do sistema financeiro, em grande medida, porque limita a capacidade dos bancos para avaliar o risco de crédito. Ao forçar os bancos a oferecer juros mais baixos para as empresas estatais, o governo empurrou as empresas privadas e as famílias para os credores informais, alimentando o surgimento de um grande sector bancário paralelo, carregado de riscos.

 

Da mesma forma, obrigar os bancos a oferecer taxas de juro reais muito reduzidas, ou mesmo negativas, aos depositantes privados, levou-os a investir em activos fixos, gerando excesso de capacidade em alguns sectores, como o imobiliário. Em consequência, é agora imperativa a reforma da taxa de juro orientada para o mercado, para ajudar a optimizar a alocação de capital e apoiar o desenvolvimento do mercado financeiro da China, estabelecendo assim as bases para uma futura liberalização da conta de capital e da taxa de câmbio.

 

Mas a descentralização financeira estende-se para além da liberalização da taxa de juro. Quebrar o domínio do governo central sobre os recursos financeiros da China mudará o sistema de garantias implícitas, que está a gerar risco financeiro significativo. Vai ajudar também a sincronizar o desenvolvimento financeiro entre as áreas urbanas e rurais, eliminando, em última análise, a velha estrutura financeira dual da China.

 

Se os líderes da China estão genuinamente comprometidos com a revitalização do “stock” de capital, devem começar pela descentralização fiscal e financeira. Essa abordagem irá promover a eficiência, estabilidade, inovação e dinamismo a nível local - exactamente o que a China precisa para apoiar os seus avanços no sentido de se tornar uma economia avançada.

 

Zhang Monan é membro do Centro de Informação da China, membro da Fundação Chinesa de Estudos Internacionais e investigador da Plataforma de Pesquisa Macroeconómica da China.


Direitos de Autor: ©Project Syndicate, 2013.
www.project-syndicate.org
Tradução: Rita Faria

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