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Negócios negocios@negocios.pt 06 de Agosto de 2003 às 15:57

Miguel Frasquilho: «Função pública: a mossa da massa salarial»

Sabendo-se que a política orçamental é o único instrumento de política macroeconómica que nos resta, é uma verdadeira lástima que não se disponha, hoje, de margem de manobra para poder fazer face à situação recessiva que atravessamos.

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Os problemas orçamentais portugueses continuam na ordem do dia. Os números conhecidos até agora sobre a execução do Orçamento do Estado para 2003 revelam que, sem medidas excepcionais (quais serão?...) de angariação de receitas que permitam um encaixe financeiro considerável, um défice público abaixo de 3% do PIB e o consequente cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento será uma miragem, e uma das principais (senão mesmo a principal) directriz da política económica do Governo fracassaria – com tudo o que de mau daí resultaria para o país, quer em termos domésticos, quer internacionais.

É do lado das receitas que os problemas se têm sentido, devido sobretudo à entrada da economia em recessão; do lado das despesas, a situação parece estar sob controlo, ainda que uma avaliação mais segura só possa ser efectuada mais próximo do final do ano.

Sabendo-se que a política orçamental é o único instrumento de política macroeconómica que nos resta, devido à nossa presença na União Económica e Monetária que é a Zona Euro, é uma verdadeira lástima que não se disponha, hoje, de margem de manobra para poder fazer face da forma mais adequada à situação recessiva que atravessamos.

Foi esta linha de raciocínio que me levou a realizar o pequeno e fácil exercício teórico que apresento nas linhas que se seguem e com o qual pretendo quantificar o desperdício de recursos que aconteceu a nível orçamental entre 1992 e 2002 numa área, as despesas com o pessoal ou massa salarial das Administrações Públicas (AP), que é maioritariamente apontada como uma das principais responsáveis (senão mesmo a principal) que conduziram à situação que hoje se verifica nas contas públicas portuguesas, até pelo peso que tem no PIB (cerca de 15%).

O quadro 1 apresenta a evolução das despesas com o pessoal das AP no período considerado, bem como a evolução do PIB nominal (ou a preços correntes), do défice das AP e da in-flação (medida pelo IPC).

A análise foi iniciada em 1992 uma vez que os anos de 1990 e 1991 sofreram os efeitos da entrada em funcionamento o novo sistema retributivo da função pública, o que os torna atípicos para qualquer análise.

Como se vê, as despesas com o pessoal não só cresceram sistemática e claramente acima da inflação (com excepção do ano de 1994) como, o que é mais grave, excederam, com excepção dos anos de 1994 e 1995, o crescimento nominal da economia, isto é, da produção medida aos preços do ano em questão.

Outra comparação interessante é a da evolução das despesas com o pessoal relativamente aos aumentos salariais da tabela da função pública. O diferencial daí resultante, o chamado “wage drift”, resulta das progressões nas carreiras, da contratação de novos funcionários e de outras remunerações (como ajudas de custo, por exemplo), entre outros factores.

O quadro 2 apresenta estes valores, sendo visível a discrepância que existe entre a massa salarial das AP e os aumentos salariais – sobretudo em 1997, 1998, 1999 e 2000. Tendo chegado a estes valores, resolvi realizar o seguinte exercício: se a massa salarial das AP tivesse crescido ao mesmo ritmo da economia (PIB nominal) a partir de 1992, supondo tudo o resto constante, isto é, “ceteris paribus”, quais os valores do défice público em cada ano até 2002? Note-se que uma evolução da massa salarial da função pública ao mesmo ritmo da economia significa, grosso modo, que esta rubrica estaria a crescer ao mesmo nível da produção de cada ano medida a preços correntes, isto é, a evolução da massa salarial seria equivalente ao crescimento conjunto dos preços e da produção física (ou real).

Ora, tal resulta num ganho de poder de compra pelos trabalhadores, e não pode, portanto, ser considerado uma evolução restritiva, muito pelo contrário, até porque o crescimento do PIB real não se deve só ao crescimento da produtividade (isto é, ao facto de cada um de nós passar a produzir mais ou, o que é o mesmo, ser mais eficiente) – tem também incorporado o crescimento do emprego. Convido o leitor a observar os resultados a que cheguei, que são apresentados no quadro 3 e que falam por si...

Repare-se como a “poupança” anual face à situação realmente verificada começa a partir de 1997 (ver coluna 2 do quadro 3), indiciando que foi a partir daí que o descontrolo nesta rubrica se avolumou; pelo contrário, nos anos de 1994, 1995 e 1996, a situação real até acabou por ser “mais contida” do que o cenário assumido.

Já a “poupança” que se poderia ter tido em 1993 é explicável pelo facto de o crescimento nominal do PIB ter sido muito baixo (ver coluna 2, quadro 1), já que esse foi um ano recessivo (diminuição real do PIB de 2%), o que não tem, naturalmente, paralelo com o forte ritmo de crescimento económico registado a partir de 1995.

Ora, sabe-se que foi entre 1996 e 2001 que o número de funcionários públicos mais aumentou: a OCDE estima esse aumento em pouco mais de 100 mil, em termos líquidos. Logo, poderíamos ser levados a pensar que esta forte subida da massa salarial naquele período – notória, como já se afirmou, quando se compara com o cenário proposto – não teria resultado em ganhos salariais médios reais para os funcionários públicos, isto é, o número de novos funcionários teria absorvido a maior parte do crescimento da massa salarial.

No entanto, não foi isso que se passou, pois analisando a evolução do número de funcionários públicos e da massa salarial entre 1997 e 2001, concluímos que cada funcionário público recebeu um aumento anual médio de cerca de 6,1%, que compara com uma inflação média de 2,9%; mesmo no cenário proposto, esse aumento anual – mais contido – teria sido de 3,7%, ainda assim 0,8 pontos percentuais acima da inflação.

E, se calcularmos a evolução da massa salarial por funcionário público para todo o período considerado (1992-2002), chegamos a um aumento anual de 7,3%, que compara com 6,2% no cenário proposto e uma taxa de inflação média anual de 4,2%! Logo, mesmo num cenário hipotético mais rigoroso (ou não tão despesista, como se queira), cada funcionário público teria tido um ganho salarial real de quase dois pontos percentuais ao ano...

Mas, mesmo não devendo este cenário ser considerado restritivo, a valores de hoje, a poupança acumulada que em relação à realidade observada representaria mais de EUR 6 mil milhões – isto é, mais de 1,2 mil milhões de contos (!) ou, se se quiser, sete pontes Vasco da Gama – e, sem surpresa, os défices públicos a partir de 1998 seriam mais baixos do que os verificados, com o défice de 2001 a não ultrapassar, inclusive, o limiar dos 3% do PIB (quando se situou, na realidade em 4,2%...), ao mesmo tempo que o défice de 2002 se teria quedado em 1,2% do PIB. Para se ter uma ideia clara do que estamos a tratar, isto significa que mesmo sem as chamadas medidas “one off” – o perdão fiscal, a venda da rede fixa de telecomunicações à Portugal Telecom, a re-introdução de portagens na CREL e a venda de património imobiliário que, como se sabe, atingiram em conjunto 1,5% do PIB - teríamos ficado, em termos de défice público no ano passado, em 2,7% do PIB, isto é, teria sido atingido, sem necessidade de recorrer a estas medidas, o valor que foi registado recorrendo a elas.

Tal significa que as medidas acima referidas poderiam ter sido transferidas para este ano, ajudando a manter o défice abaixo dos 3% e criando não só uma conjuntura menos desfavorável, mas também um discurso menos duro, com naturais efeitos psicológicos favoráveis sobre as expectativas dos agentes.

Devo ainda chamar atenção para o facto de esta poupança ter sido quantificada assumindo apenas alterações sobre a evolução da massa salarial das AP nos últimos 10 anos – pelo que não é difícil imaginar que os ganhos poderiam ser maiores se a análise fosse estendida a outras rubricas da despesa pública corrente.

Penso que as linhas acima são esclarecedoras quanto à gestão menos adequada – aliás, desperdiçadora – da massa salarial dos funcionários públicos desde 1992, com especial enfoque entre 1997 e 2001, e às consequências negativas – uma verdadeira mossa – tansportadas para o “colete de forças” em que hoje se encontram as contas públicas portuguesas. Tal como no cinema, também aqui a ficção – que nem se pode considerar muito irrealista, como se viu – é claramente mais favorável e positiva do que a realidade...

Por Miguel Frasquilho, economista

Artigo publicado no Jornal de Negócios

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