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Teodora Cardoso 14 de Dezembro de 2004 às 13:54

O PEC: regras, artifícios e consequências

Ao contrário do que transparece do discurso governamental entre nós, a UE está consciente dos artifícios contabilísticos e da ausência de consolidação orçamental.

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Enquanto, para os governos portugueses, as receitas extraordinárias se tornaram num mecanismo não só aceitável, mas mesmo louvável, de «consolidação orçamental», os nossos parceiros europeus continuaram a discutir os problemas criados pelo Pacto de Estabilidade. A título de ilustração, vejam-se os seguintes exemplos.

Jürgen von Hagen, um economista alemão, director do Centro de Estudos de Integração Europeia da Universidade de Bonn, que acompanha desde há mais de uma década as questões de política orçamental na UE, em especial as relacionadas com a introdução da moeda única, propõe, num texto apresentado em Junho numa conferência do IFO*, a criação de um Conselho de Sustentabilidade da UEM, em substituição do PEC. Nesse texto começa por constatar os problemas resultantes de o PEC ter reduzido a uma simples regra numérica sobre o valor do défice anual o que devia ser uma avaliação fundamentada da política orçamental de cada país. Daí resulta «um sério risco de o PEC acabar por produzir o resultado oposto ao que pretendia atingir». Verifica depois que os países que conseguiram pôr em prática políticas sólidas de crescimento económico (como a Finlândia, a Espanha ou a Irlanda) foram muito mais bem sucedidos em matéria de sustentabilidade das respectivas finanças públicas que aqueles que deram prioridade à estabilização do crescimento do sector público, como a Alemanha, a França ou a Áustria (ou, poderíamos acrescentar, Portugal). «O actual enquadramento orçamental europeu é incompleto porque não leva à escolha de uma estratégia orçamental bem sucedida. Os países deviam ser incentivados a adoptar políticas mais viradas para o crescimento, reestruturando as despesas públicas e o sistema fiscal.» A proposta que formula de criação de um Conselho de Sustentabilidade assenta no princípio de que a revisão do PEC deve ter dois objectivos: reduzir a ênfase nos fluxos orçamentais de curto prazo e fortalecer o sistema de supervisão e acompanhamento das políticas nacionais.

Sobre o tema da supervisão orçamental na UEM incidiu uma workshop organizada pela Comissão Europeia em Novembro **. Também aqui foi clara a preocupação com a insuficiência das soluções simples, aplicáveis a todos os países, em todas as circunstâncias. Por exemplo, Massimo Bordignon, um reconhecido especialista na matéria, tratando o tema «Descentralização orçamental: Como garantir uma restrição orçamental efectiva?» refere que tem grandes dúvidas quanto à existência de soluções gerais para o problema do controlo da restrição orçamental nas relações entre diferentes níveis da administração. «Fortalecer o controlo orçamental e mantê-lo forte é o resultado de um conjunto complexo de políticas e regras. A primeira destas é certamente a que se refere à correcta alocação de tarefas e de recursos entre os diversos níveis da administração... Regras estritas e punições drásticas previstas no papel são difíceis de aplicar na prática... muitas vezes a busca de uma abordagem consensual é a única solução que funciona, por mais morosa que possa parecer.»

Um ponto que ilustra especialmente bem estas dificuldades é o dos artifícios contabilísticos e das medidas não repetíveis, definidas de forma geral como políticas que têm por fim ocultar a redução do património público. Um texto apresentado na mencionada workshop *** debruça-se sobre esse tema e conclui que o recurso a esses expedientes é problemático, pelo menos por duas razões. «Quando insuficientemente documentadas, essas medidas obscurecem a evolução da situação orçamental. Além disso, a persistência no seu uso pode acabar por adiar o ajustamento estrutural e por pôr em causa a transparência e a credibilidade orçamental.»

Em conclusão: ao contrário do que transparece do discurso governamental entre nós, a UE está consciente dos artifícios contabilísticos e da ausência de consolidação orçamental. A perda de credibilidade a que sucessivos episódios, em diferentes países, conduziram o PEC é preocupante e exige a sua revisão séria, em que muitas entidades estão a trabalhar. O governo português sempre quis dar a entender que tal era supérfluo e que manter o défice abaixo dos 3% era suficiente, ainda que à custa de artifícios cada vez mais inaceitáveis e de aumentos da dívida pública para lá do limiar dos 60%. Encontrar uma alternativa para estes expedientes e criar uma política que privilegie o crescimento e o emprego, num clima de estabilidade e sustentabilidade, é o problema que o próximo governo tem de resolver. Não será tarefa fácil depois da perda de confiança, não só na contabilidade orçamental, mas também na capacidade de regeneração da economia, que é a principal herança dos últimos governos. Invertê-la exigirá pôr fim aos artifícios, às bandeiras, às encenações, às retomas que nunca chegam e à navegação à vista. Para isso, os primeiros passos do próximo governo terão que ser muito seguros e a campanha eleitoral deveria proporcionar a ante-câmara adequada ao balanço que urge fazer. Para já, a pre-campanha não podia ter começado pior.

* «Fiscal sustainability in EMU: From the Stability and Growth Pact to a Sustainability Council for EMU», CESifo-Delphi Conferences: Designing the New EU.

** Fiscal Surveillance in EMU: New Issues and Challenges, Bruxelas, 12-11-2004.

*** Vincent Koen e Paul van den Noord, Fiscal Gimmicry in Europe: One-Off Measures and Creative Accounting.

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