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Andrew Sheng | Xiao Geng 29 de Agosto de 2013 às 15:39

A nova ordem de crescimento da China

Entre 1978 e 2012, o PIB da China cresceu a uma taxa anual média de cerca de 10% - de 341 mil milhões de dólares americanos para 8,3 biliões (a preços de 2012) – tirando cerca de 500 milhões de chineses da pobreza.

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Grande parte deste processo deveu-se a uma estratégia de industrialização e urbanização impulsionada pelas exportações, que abriu novas oportunidades nas cidades em rápida expansão, onde o trabalho, capital, tecnologia e infraestruturas se combinaram para criar capacidades de oferta orientadas para os mercados globais. De acordo com o McKinsey Global Institute, em 2025, 29 das 75 cidades mais dinâmicas do mundo serão na China.

 

Mas este modelo de crescimento baseado na urbanização e impulsionado pelas exportações também criou mais desafios: bolhas imobiliárias, elevados níveis de trânsito, poluição, endividamento insustentável dos governos locais, corrupção relacionada com a venda de terras e agitação social relacionada à desigualdade no acesso ao bem-estar social. Assim, a mudança em direcção a um novo modelo de crescimento baseado no consumo – que enfatiza a estabilidade, inclusão e sustentabilidade – ocupa um lugar cimeiro na agenda da China. O país procura uma nova “ordem de crescimento” para as suas cidades em expansão.

 

O actual modelo de crescimento económico considera a configuração dos principais factores de produção: terra, trabalho, capital, e a produtividade total dos factores (uma medida de eficiência). Mas esse foco estreito no produto negligencia a dimensão humana da economia - isto é, como o crescimento afecta a vida dos cidadãos chineses.

 

Pelo contrário, uma “ordem” de crescimento implica ênfase na configuração das instituições sociopolíticas e económicas - incluindo normas, procedimentos, leis e mecanismos de aplicação - para alcançar os objectivos sociais, tais como a melhoria das condições de vida, um meio ambiente mais saudável e uma sociedade mais harmoniosa e inovadora.

 

A estabilidade da ordem de crescimento vai depender da coordenação institucionalizada e eficaz entre o Estado, o mercado e a sociedade - um grande desafio, dado os interesses divergentes dentro e entre estes grupos. Mas, mais importante ainda, muito da eficácia da ordem de crescimento vai depender da relação entre o governo central e os governos locais na prestação de serviços públicos ao mercado.

 

Na verdade, e ao contrário da crença popular fora da China, o Estado chinês não é monolítico; é uma burocracia altamente complexa, com muitas camadas de instituições de governo e quase-governo, que nem sempre estão em conformidade com as directivas centrais. O governo central está a cargo dos interesses nacionais ou sistémicos, e implementa políticas legais, regulatórias, monetárias e fiscais para atingir os seus fins. Mas o Estado interage com as empresas privadas, indivíduos e sociedade civil, principalmente através dos governos locais e escritórios locais das agências nacionais de regulação.

 

Uma característica distintiva da ordem de crescimento chinesa é que os governos locais competem activamente uns contra os outros por empregos, receitas, investimentos e acesso a recursos fiscais e humanos. Isto acontece porque os líderes dos governos locais são nomeados centralmente, e, até recentemente, a promoção era baseada, em grande medida, na capacidade de gerar crescimento do PIB a nível local, o que conduziu a um excesso de investimento na economia, no seu conjunto.

 

Assim, a interacção entre os governos locais e central é complexa, especialmente em termos de distribuição de receitas e de responsabilidade pela prestação de serviços públicos. Embora o governo central possa estar comprometido com as reformas, a implementação, a nível local, pode ser muito díspar, devido a interesses paroquiais.

 

Por exemplo, desde 2008, quando as autoridades centrais tentaram impulsionar o crescimento para combater a crise global, os governos locais ampliaram a sua capacidade de investimento através de instrumentos da banca “sombra” para contornar as restrições ao crédito bancário.

 

Uma vez que os governos locais recebem 50% do total da receita fiscal nacional, mas são responsáveis por 85% da despesa, tentam complementar os seus orçamentos através da venda de terras. Em 2012, os governos locais chineses receberam 475 mil milhões dólares em receitas provenientes da venda de terras e propriedades, e 6,1 mil milhões em outras receitas locais.

 

Comparando com o sector privado, os governos locais e as empresas estatais tendem a ter acesso a financiamento significativamente mais barato. O diferencial entre as taxas de juro oficiais e os custos dos empréstimos da banca paralela pode chegar a dez pontos percentuais. O financiamento barato e as receitas provenientes da venda de terras levaram ao excesso de infraestruturas e capacidade industrial, sem a disciplina de mercado adequada. De 2008 a 2012, o investimento em activos fixos na China chegou aos 136 mil milhões de dólares, o que representa 2,6 vezes mais do que o PIB do país em 2012.

 

Reequilibrar a economia, apostando no consumo interno e evitando o excesso de investimento vai exigir grandes reformas fiscais e monetárias, bem como reformas estruturais para delinear os direitos de uso da terra de forma mais clara. Também será necessário rever o quadro para a partilha de receitas entre os governos locais e o central, bem como a transparência das finanças dos governos locais.

 

Essas reformas estão no centro do debate Estado-mercado, porque o sector privado, preso na complexa interacção entre os poderes locais e central, pode facilmente ser preterido. Assim, a criação de uma nova ordem de crescimento exige que o governo central alinhe estruturas e incentivos institucionais para que os governos locais e o mercado possam desempenhar as suas funções. Ao mercado deve ser dado espaço para inovar, enquanto o Estado deve implementar as reformas institucionais e processuais necessárias. Encontrar o equilíbrio certo entre a inovação de produtos baseada no mercado e a inovação institucional impulsionada pelo Estado é o principal desafio que a China enfrenta nos próximos anos.

 

Andrew Sheng, presidente do “Fung Global Institute”, é ex-presidente da Comissão de Valores Mobiliários e Futuros de Hong Kong, e actual professor-adjunto na Universidade de Tsinghua, em Pequim. Xiao Geng é director de investigação do “Fung Global Institute”.

 

Direitos de Autor: Project Syndicate, 2013.
www.project-syndicate.org

Tradução: Rita Faria

 

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