Com a entrada em vigor há um ano do diploma sobre as Práticas Individuais Restritivas do Comércio (PIRC), a Autoridade de Segurança Alimentar (ASAE) ganhou competências de instrução dos processos e aplicação das sanções nesta matéria, até Fevereiro de 2014 concentradas na Autoridade da Concorrência.

Ganhou competências, mas não recursos, tendo mesmo sofrido um decréscimo do seu orçamento anual, de 5%, em 2015, para 19,5 milhões de euros. Neste momento, afectos às brigadas especializadas das PIRC, estão seis dos 228 inspectores da entidade de fiscalização económica e segurança alimentar.

Em entrevista ao Negócios, Pedro Portugal Gaspar, inspector-geral da ASAE há um ano e meio, admite que possa haver um reforço de meios humanos no futuro, mas desdramatiza. "Não é por aí que a questão se resolve", defende. 

Sobre o diploma cuja fiscalização se iniciou no terreno há 10 meses, defende o mérito de "tentar impor boas práticas comerciais", a "auto-regulação" e uma certa "ordenação entre os agentes económicos". Sobre o papel da ASAE, como "agente fiscalizador", é claro: "salvo situações extremas, não deve ser o incendiário no sentido dessa regulação". 

Qual o balanço que faz da aplicação do diploma das PIRC de há um ano?

Para nós, ASAE, foi um desafio adicional. Tivemos aqui um reforço de competências, e fomos confrontados com novas situações em termos globais. Tentámos naturalmente preparáramo-nos para esse embate. Deu-nos para ficar com uma visão de conjunto do diploma e da dinâmica na relação comercial entre os diversos sujeitos. Daquilo que tenho acompanhado, em matéria inspectiva, e de uma reunião em que foi convidado a ir à PARCA [Plataforma de Acompanhamento das Relações na Cadeia Alimentar], para apresentar os resultados, no final do ano passado, parece-me que o diploma terá conseguido, por um lado recolocar na agenda esta matéria. Algo que existia em 1993, outro tipo de diploma, mas com partes das matérias até semelhantes, não estava esquecido mas não era uma prioridade política-legislativa em cima da mesa. Este diploma teve o mérito de recolocar o problema em cima da mesa - embora as leis não sirvam para sensibilizar –, e envolver os diversos agentes económicos, para distender um pouco alguma conflitualidade existente à primeira vista.

Desanuviou um pouco?

Tenho a sensação que terá desanuviado essa questão. Desanuviou, ou pelo efeito supostamente dissuasor do espectro sancionatório elevadíssimo, que não deixa de ser um factor – não o mais recomendável…

Mas às vezes é o que funciona?

Mas por vezes é eficaz. [O diploma] apontou ainda dois ou três instrumentos que ainda não estão suficientemente trabalhados, como a auto-regulamentação. Aí, ao fim de um ano o facto de não existir também não será dramático porque é natural que ainda esteja em construção. No fundo, é um bocadinho parecido, mal comparando, com as convenções colectivas de trabalho, numa lógica de patronato e sindicatos - é uma concertação. O diploma, como todos os diplomas, ao tentar conciliar vários interesses, gera aqui alguma dificuldade interpretativa de aplicação, etc. Fizemos uma inovação em termos da ASAE, que foi as perguntas frequentes [ou FAQ, do inglês frequently asked questions]. O diploma acaba por ser muito recente. E com esta mediatização na ordem pública, o diploma com um ano, complexo, que mexe transversalmente nas relações económicas, é uma matéria que está necessariamente em construção e que vai ter anda muito embate. No bom sentido do termo, que é embate entre interesses opostos, falhas que vão acontecer na parte da administração e naturalmente da ASAE terão que existir porque necessariamente teremos que ter humildade para perceber que pode haver erros.O diploma tem o mérito de tentar pelo menos desanuviar, e tornar mais equitativa, a relação comercial. Que era também uma queixa que havia.

O diploma tem o mérito de tentar pelo menos desanuviar, e tornar mais equitativa, a relação comercial. Que era também uma queixa que havia.

A ASAE herdou competências da Autoridade da Concorrência. Como é que correu esse desafio adicional?

Anteriormente tínhamos a matéria da fiscalização. Agora passámos a ter a instrução dos processos e a aplicação das respectivas sanções. Há posições que consideram que não deve estar concentrado na mesma entidade, que é o modo antigo, dividido entre ASAE na fiscalização, e depois a Autoridade da Concorrência. E quem considere que deve estar tudo concentrado num mesmo organismo. Como inspector-geral da ASAE acho que deve esta tudo concentrado na ASAE. Mas são posições. 

Acha que tem mais lógica?

Acho que tem mais lógica tendo presente que poderá haver aqui sinergias que se retiram da experiência da fiscalização para instrução e para aplicação das coimas. E a inversa também, no sentido de se verificar que há certas matérias também que em sede de instrução se detecta que a fiscalização não foi bem feita ou pelo menos deixou passar ao lado aquilo que era essencial. As matérias estão segregadas dentro da instituição, mas permite uma fluidez informativa mais fácil, pelo menos em teoria. O que aconteceu com a passagem da Autoridade da Concorrência para nós correu muito bem. Tivemos a formação com a AdC, passámos os processos, e houve um diálogo entre as duas organizações que correu bem.

Há menos margem de erro desde a fiscalização?

Devia haver. Essa focalização, em teoria, é o que faz sentido. Fizemos brigadas especializadas em cada uma das unidades regionais, porque temos a estrutura desconcentrada no País. Norte, Centro e Sul – todas estas regiões têm brigadas especializadas relativamente aos PIRC, em que foi afinada uma estratégia desde o início em termos de formação para os respectivos inspectores. Porque a casa é grande e pode haver entendimentos diferentes e aqui haveria a necessidade de harmonizar algum entendimento.

Este foi um processo com alguma originalidade: a lei foi publicada em Dezembro de 2013, entrava em vigor a 25 de Janeiro [foi pedido um adiamento de mais 30 dias] e só começámos a exercer acções de inspecção no início de Abril. Há o "vacatio legius" que é o período de entrada em vigor da lei – e nós fizemos o que costumo chamar uma "vacatio operandi": fizemos uma dilatação operacional. Que não está na lei, como é óbvio. A partir do dia seguinte [após a entrada em vigor das PIRC] poderia começar a aplicar. Nessa primeira fase, o que fizemos muito foram acções de divulgação com associações empresariais, escritórios de advogados, as FAQ, etc. E ao fim de dois meses é que começámos a realizar as primeiras acções operacionais.

Porque é que não se entrou [na inspecção das PIRC] logo no dia seguinte à entrada em vigor?

Se houvesse uma situação de urgência accionar-se-ia até, no limite, as medidas cautelares. Mas não havendo, e sendo um diploma com esta complexidade, sendo trazido para a ordem do dia, em termos políticos, com esta dimensão, acho que era prudente deixara os agentes económicos algum espaço para acomodação própria. Um bocadinho espírito de auto-regulação, ainda que não existisse formalmente, mas pelo menos materialmente. E depois começar a actuar a partir dessa altura. E ao fim de dois meses começámos a fazer as primeiras acções. E já temos vários processos conduzidos e alguns até concluídos.

O processo de transferência entre a AdC e a ASAE demorou quanto tempo?

De acordo com a lei, nos 30 dias antes transitravam os processos - à volta de dois, três meses.

Quantos foram os processos que passaram da AdC para a ASAE?

Transitaram 48 processos. Como resultado, decididos já aqui pela ASAE, 11 foram arquivados na instrução; houve quatro pagamentos voluntários de coima (houve, no fundo, condenação e decidiram pelo pagamento voluntário para ganhar as reduções); duas decisões condenatórias; uma admoestação (que também é condenação, mas não com expressão pecuniária); e ainda temos 30 a aguardar decisão – estão a concluir instrução para verificar agora qual o caminho a seguir, desde o arquivamento ao pagamento, etc. Esta foi a transição dos existentes.

E referem-se essencialmente a venda com prejuízo?

Sim, situam-se essencialmente aí.

E nos novos processos após a transferência, a contar de Abril de 2014?

A contar de Abril de 2014, que foi quando começámos a fazer as acções inspectivas no terreno, tivemos 212 operadores fiscalizados (212 actos inspectivos). Daí resultaram 60 processos. E desses 60 processos, neste momento, já estão cinco decididos, no quadro da nova legislação. Podemos dividir desses 60: três da não apresentação da tabela de preços; três da não redução a escrito das condições de venda a fornecedores; dois de recusa de venda de bens ou prestação de serviços; e 52 na venda com prejuízo. Temos a correr 17 sem saber ainda como vai ficar concluso, ligados às práticas negociais abusivas. Ainda não os contabilizo como processos instaurados porque ainda não está claro se se vão transformar em tal. Pertencem ao bloco dos 212 – houve fiscalização àqueles operadores económicos que incidiram sobre as práticas negociais abusivas, mas ainda há aqui uns contraditórios a assegurar para verificar se as houve ou não.

Há uma maioria de processos sobre vendas com prejuízo?

Claramente. Na oferta de vendas com prejuízo temos os 52, o que é de facto grande. Dos cinco decididos – temos 55 ainda por decidir – todos na venda com prejuízo, três determinou-se o arquivamento, porque se verificou que afinal havia junção de elementos de prova complementar que reduziam a culpabilidade e portanto não havia razão para manter. E já houve duas aplicações de coimas, que entretanto está a correr ainda o prazo da respectiva impugnação - porque agora assiste-lhes a oportunidade de impugnarem para tribunal da decisão do inspector-geral.

Se elas forem aplicadas, qual é o valor das coimas?

Não atingem os valores que a lei permite tão amplos…

Dos 2,5 milhões de euros?

Não, não por aí. Andam por um valor bastante mais baixo, na casa dos 20 e tal mil euros, para dar um primeiro enquadramento também à matéria. Os 2,5 milhões de euros têm que se guardar para situações de facto extremamente gravosas. Aqui tinha a ver com um ou dois produtos, se a memória não me falha, e a percentagem da venda com prejuízo também não era assim tão elevada. Tem que haver aqui vários factores de ponderação - se forem muitos produtos, se for uma taxa elevadíssima – só isso é que tem que ser a graduação a aplicar. Os primeiros sinais de aplicação do diploma, não é uma "vacatios sancionatória", mas temos que ter aqui alguma ponderação – até porque se passou de um regime para o outro. E embora a lei dê esta amplitude, vamos verificar aos poucos a adaptação da lei. Não há em princípio pressa para andar numa correria desenfreada…

Para aplicar a coima máxima?

Sim, temos tempo. Tem que haver aqui algum equilíbrio numa primeira fase, para verificar depois a necessária impugnação para tribunal e ver também como é que os tribunais vão reagir a esta matéria. Até porque como deixou de ir para o Tribunal da Concorrência e vai para os [tribunais] comuns é preciso também perceber qual é que vai ser a dinâmica dessa matéria. Tudo isto são pontos que importa aprofundar um bocadinho - Pode-se dizer: 10 meses é tanto tempo, só há estes processos decididos? Em Portugal o tempo jurídico não é necessariamente o mesmo de que o tempo real e há que garantir uma dinâmica própria. Estamos a falar do tema quase de uma maneira inédita. Para o cidadão comum, para o agente económico, mediano, que não estava sensibilizado para o tema [práticas individuais restritivas do comércio], é para ele uma realidade nova. Temos que ter tudo isso presente na dinâmica da aplicação da lei. E da gestão dos respectivos processos.

A ASAE está ciente dessa componente pedagógica – entre formação dada, informação e contextualização das coimas - numa matéria que não sendo nova, o pode ser para alguns operadores?

Sim. A lei não serve para fazer pedagogia por princípio, mas acaba por ser. A lei tem um jargão académico mas tem como objectivo a ordenação social. Disciplinar as relações sociais. E, portanto, se este diploma introduz, recupera ou tenta impor boas práticas comerciais, auto-regulação, e de algum modo uma ordenação entre os agentes económicos, o agente fiscalizador, salvo situações extremas, não deve ser o incendiário no sentido dessa regulação. Deve contribuir para essa regulação – tem o seu poder de autoridade, exerce-a o mesmo quando isso for necessário, mas numa primeira fase deve contribuir para essa ordenação social. Essa componente pedagógica e informativa existe aqui, como existe em outras matérias que a ASAE tem desenvolvido. Há dois tempos, o que foi bem notório neste diploma: uma primeira fase de explicação e de divulgação, e depois começar a agir e a realizar as operações de fiscalização. Esta proporção dos 212/60 dá uma média acima dos 25%. Vale o que vale, os números às vezes podem induzir leituras cegas, mas no quadro geral da nossa actividade, a taxa de incumprimento - seja da área económica, seja alimentar – anda numa média 18% e 22%. Esta matéria dos PIRC está, de facto, com uma taxa de incumprimento superior à média. Há outros mais acima. Também é normal. E não entrámos a fundo. Significa que há aqui alguns aspectos a corrigir e para aprofundar a fiscalização e a inspecção.

Quando diz corrigir está a referir-se à prática, ou à lei?

À prática. No sentido de corrigir porque vê-se que há aqui uma margem de incumprimento e se aprofundarmos algumas matérias de inspecção vamos detectar outras situações - ou não. Dando aqui um tempo para os operadores perceberem o que é que anda a funcionar mal e para eles próprios caminharem para a tal auto-regulação e tentarem dissipar progressivamente essa margem. Porque incumprimento haverá sempre – estamos cá para o verificar. Agora, não interessa diabolizar no sentido que isto está tudo em incumprimento - haverá umas práticas ou outras e temos que ver. Claro que, depois, na dinâmica dos processos é diferente o que se diz do que se consegue provar, mas isso é inerente a tudo.

Não interessa diabolizar no sentido que isto está tudo em incumprimento - haverá umas práticas ou outras e temos que ver. Claro que, depois, na dinâmica dos processos é diferente o que se diz do que se consegue provar, mas isso é inerente a tudo.

Qual é o tempo dos 48 processos herdados da AdC, que compara com os 60 desde Abril de 2014? Como é que justifica esta diferença – é por haver uma nova lei, porque a nova lei tem uma malha mais fina ou porque é a mesma entidade que vai da fiscalização até a eventual aplicação da coima?

Sobre a matéria da transição dos processos, não recuei muito nessa matéria, sinceramente. Não consigo, com honestidade, fazer esse ponto de situação, fazer uma comparação dos dois momentos. Aquilo foi para terminar, terminou-se, houve a transição, formações, e agora começou um novo, neste sentido. Admito que a unidade permite a tal visão de conjunto. Ao tudo depender da ASAE, não havendo ordem para haver inspecção, não haverá a fase seguinte da cadeia de instruções e aplicações – quando dá ordem para avançar a inspecção, já se sabe que, em princípio, daí vai resultar para o resto. E, portanto, é mais fácil ter uma noção de conjunto,  se damos algum tempo aos operadores verificar ou se se avança. E aí a vantagem que acho que há num diploma destes, nessa matéria.

Dos 60 processos houve mais ou menos casos no alimentar? Porque a lei aplica-se também ao comércio não alimentar, embora há um ano a própria comunicação social tenha negligenciado um pouco isso.

Detergentes, shampoos e fraldas são exemplos de matérias não alimentares. Embora a maioria se situe, de facto, na área alimentar. Realmente houve aqui – todos os agentes terão responsabilidade nisso, de facto – um vício, uma ideia pré-concebida, que ficou. E, de facto, há outros sectores que me têm procurado com questões sobre se os PIRC também se aplicam. Ele [o diploma] é realmente transversal e as pessoas às vezes têm perdido essa noção, que ele é transversal na cadeia e que abrange também a área não alimentar. Houve também acções de inspecção nessa área.

[O diploma] é realmente transversal e as pessoas às vezes têm perdido essa noção, que ele é transversal na cadeia e que abrange também a área não alimentar. Houve também acções de inspecção nessa área.

Há pouco falou em brigadas especializadas. Foram criadas especificamente ou foram agentes vossos que já estavam a trabalhar convosco que…

Foram reciclados.

Tiveram acumulação de funções? Teve a ASAE reforço de meios humanos na sequência da entrada em vigor do diploma das PIRC?

A ASAE manteve os mesmos recursos. O que eu tive que fazer, como é costume nestas matérias, é, com os elementos disponíveis, tentar optimizar e tentar redistribuir as funções. Voltando um bocadinho atrás, a ASAE é segurança alimentar e económica. Quando cheguei, achei que era importante assumir uma verdadeira fusão das duas áreas, e passei a utilizar a lógica das brigadas mistas. Algumas vezes, o mesmo operador económico corria o risco de ser visitado duas vezes pela ASAE, ou por uma valência, oura por outra. Era incómodo para o agente económico, era uma utilização de meios que não seria o mais rentável. Paralelamente, tentei nalgumas áreas mais específicas, criar brigadas especializadas. E é o caso dos PIRC, que passou a ter uma brigada especializada em cada uma das unidades regionais. Este [diploma] tinha uma complexidade que se justificaria fazer isso. É uma fase de aprendizagem para todos, não está descartado fazer aqui um reforço interno, temos que ver de que área o que podemos alocar. Mas há muitos desafios que se colocam na actividade da ASAE. Este é mais um. Tem que ser encarado nestes termos.

Há um ano, quando foi questionado se a ASE teria os meios para aplicar o diploma, o secretário de Estado Adjunto e da Economia, Leonardo Mathias, disse que a ASAE teria os meios necessários e suficientes.

São os necessários e suficientes.

Mas não se importava de ter mais.

Isso é outra coisa. Estão pendentes dois concursos de reforços de meios. Poderemos ter aqui um reforço. É óbvio que a pessoa gostaria de ter mais elementos para dar outra resposta. Não acho grave em termos de tempo – até acho que está a correr bem porque foi dada alguma prioridade na matéria. Às vezes o excesso de meios não é a melhor solução. Não quer dizer que não possa haver reforço, mas também não acho dramático. Não é por aí que a questão se resolve. Importa aprofundar algumas matérias e estudar mais, por vezes, do que só meios por meios.

Os meios neste momento da ASAE são de quantas pessoas? Quantas estão afectas às brigadas especializadas?

No total da casa serão 466 funcionários, sendo que temos 228 inspectores. Afectos em exclusivo à questão das PIRC temos seis. Se houvesse um alarmismo em matéria PIR não quer dizer que não poderia alocar [outros meios]. Estes são, pelo menos, o mínimo denominador nesta matéria.

Dos 60 processos, nenhum foi a tribunal.

Eles só irão se a parte não se conformar. Só temos a expectativa nestes dois. Os outros 55, logo se verá o que acontece, mas só temos cinco que para nós terminaram. Três que decidimos o arquivamento, e dois que aplicámos coima. E é desses dois que pode haver impugnação.

Não tem portanto a ASAE a medida se o diploma trouxe ou não mais litigância, que era uma das questões, também porque passou para os tribunais comuns.

Exactamente. Mas o que é normal, com 10 meses de diploma não haver ainda. Se aplicasse à doida o valor máximo da coima, pois é óbvio que ficaríamos inundados com impugnações judiciais. Agora, o que temos ficado inundados é nas instruções com a documentação que é enviada pelos agentes económicos para justificar os talões, os sub-talões, etc. Por isso é que são processos complicados na instrução. Porque têm esta dificuldade documental muito grande.

Foi esse o principal desafio que encontraram nestes 10 meses de aplicação do diploma?

Sim, a matéria de instrução tem tido uma dificuldade acrescida, sim. Relativamente ao que é prática normal da instrução de processos, estes têm uma prova documental complexa, e pesada. Isso sim. A documentação anexa, que o operador junta, é de facto uma matéria muito densa.

Em ternos económicos e financeiros, o orçamento da ASAE teve algum reforço?

Não estou a pensar em aplicar as coimas para ter reforço orçamental. O diploma tem aquela regra básica nas contra-ordanações, que é 60% é sempre para as Finanças, e depois há a distribuição dos 40%. No caso, 10% para a Direcção-Geral das Actividades Económicas, como entidade que coordena a aplicação dos diplomas, e faz o relatório ao fim dos dois anos, 20% para nós, e 10% para o fundo de auto-regulação – enquanto não houver o fundo virá para nós. Isto significaria que se uma pessoa tivesse uma ânsia de aumentar as receitas punha-se a aplicar duas ou três coimas muito elevadas e que se não houvesse impugnação tínhamos aqui um bom reforço. Mas nunca é boa solução – podendo mesmo ter uma gama tão alta e nem sequer aplicámos tão alto – não pode, nunca assentar aí.

Mas como evoluiu o vosso orçamento?

No orçamento, tivemos uma redução de 5% (de 2014 para 2015). Iniciei [o mandato começou há um ano e meio] reduções internas de outsorcing - temos uma redução de outsorcing de 25%. Foi por essa via que colmatei a questão da redução do orçamento dos 5%. Acabou por ser uma redução de algum serviço externo que existia, e que foi eliminado, para fazer face a essa despesa. Mais uma vez, uma lógica de reorganização dos meios possíveis – adequados e proporcionais, que é o que se costuma dizer nestas questões.

O Orçamento da ASAE é de quanto neste momento?

Neste momento, é de 19,5 milhões de euros.

É financiado em quanto pelo Orçamento do Estado?

Do Orçamento do Estado andará à volta dos 14,5 milhões de euros e o resto são receitas próprias. É verdade, sem qualquer margem para dúvidas, que o que se faz do material apreendido ou seja, contrafacção e outros, o nosso contributo para a economia nacional é superior ao orçamento, seja do Estado seja receita própria. Só em matéria de contrafacção foram nove milhões de euros, mais os outros materiais apreendidos que no fundo se evita a entrada no mercado e na economia paralela, etc, temos a estimativa de valores que são calculados. Situa-se em 15 milhões de euros, acima sempre do contributo do OE. O resto é receitas próprias, entre as quais a venda das estampilhas ficais, produto das contra-ordenações, alguma prestação de serviços na área dos laboratórios, aos operadores económicos. Do que recebemos do OE, costumamos contribuir um pouco acima para a economia.

Neste momento, é de 19,5 milhões de euros. (...)

Do Orçamento do Estado andará à volta dos 14,5 milhões de euros e o resto são receitas próprias. (...) O nosso contributo para a economia nacional é superior ao orçamento, seja do Estado seja receita própria.

Caso a reforma do diploma das PIRC fosse hoje, que sugestões de alterações é que daria?

Não consigo entrar em pormenores. O poder legislativo é do Governo e não da administração. Em Portugal, sofremos um bocadinho da chamada política decretal, que é exercer a função política muito através do decreto. Claro que há correcções a fazer em vários decretos. Mas nunca pode ser visto como um fim. Neste diploma em concreto, há alguns aspectos que já foram apostando genericamente nalgumas áreas. Eventualmente, se houver esse esforço de revisão, aquilo que a ASAE pode dar um contributo grande é da sua experiência prática. Não só não devo indicar nenhum exemplo concreto, como ainda me falta um debate interno com a parte técnica, jurídica, que acompanhou a parte de instrução para verificar essa afinação. O diploma [das PIRC] tem virtualidades que na área económica faz todo o sentido, que é diferenciar os operadores em virtude da sua dimensão, do problema da micro-empresa até à grande empresa e com isso ter um sancionamento próprio e diferenciado. Esses aspectos são no bom caminho, e não devem ser mexidos. Haverá outros que se calhar têm que se clarificar alguns aspectos.