0. Introdução.

Durante o ano que passou assistiu-se à publicação de vários textos na imprensa escrita - e, sobretudo, na imprensa económica -, sobre a evolução das finanças públicas portuguesas desde que o nosso país entrou na então Comunidade Económica Europeia, em 1986, até ao presente.

Na maior parte destes artigos, certamente por razões políticas, era feita a comparação da evolução das nossas finanças públicas entre três períodos:

- 1986-1995 (os dez anos da governação PSD de Cavaco Silva);

- 1996-2001 (os seis anos da governação PS de António Guterres);

- 2002-presente (a governação do governo de coligação PSD / CDS-PP sob a liderança de Durão Barroso até ao passado dia 17 de Julho e de Santana Lopes desde então).

Sem surpresa, a maior parte dessas análises foi publicada durante o período que antecedeu o acto eleitoral para o Parlamento Europeu, até porque o perfil dos candidatos a tal convidava. E, em boa parte desses textos, elaborados por economistas com ligações à governação socialista, como por exemplo Francisco Cal, concluía-se que tinha sido nos dez anos de governação de Cavaco Silva e também na actual legislatura (de governos de coligação PSD / CDS-PP) que teve lugar a maior deterioração das contas públicas do período em análise. Sobretudo a partir de 2002, a ideia que sobressaia dos textos publicados era que tinha sido conduzida uma política orçamental errada - que teria contribuído para degradar as condições da economia.

Por variadas razões não me foi possível, até agora, analisar e comparar os períodos atrás referidos como foi feito nos artigos apontados - ainda que, já em ocasiões anteriores (e, sobretudo, nesta coluna) tivesse já chegado à conclusão que o período de governação socialista sob a liderança de António Guterres - e, nomeadamente, entre 1996 e 1999 - foi, de facto, aquele que menos contribuiu para consolidar as finanças públicas nacionais, tendo sido responsável, em larga escala (e como admitem entidades de reconhecido prestígio, idoneidade e independência como a Comissão Europeia e o Banco de Portugal), pela deterioração das condições da nossa economia e, sobretudo, pela recessão ocorrida no ano passado.

Porém, nos textos publicados no ano passado, quer através da utilização de indicadores pouco adequados para o efeito e pouco recomendados por instituições como o FMI, a OCDE ou a Comissão Europeia, conclui-se exactamente o contrário.

Não me parece correcto proceder- se, desde já, a uma análise do actual período de governação no que toca à política orçamental prosseguida, até porque, mesmo terminando esta legislatura nos primeiros meses de 2005 (devido à decisão do Presidente da República, de dissolver o Parlamento), só depois do acto eleitoral de 20 de Fevereiro próximo se saberá se teremos uma continuidade na governação ou uma mudança da cor política do executivo, caso em que será, então, possível realizar uma análise que abarque todo o período governativo e, portanto, mais completa e significativa.

Como tal, e face às conclusões erróneas a que se chega nos textos a que já me referi, julguei oportuno - até pelo período de campanha eleitoral que se aproxima - analisar de forma objectiva e recorrendo aos indicadores mais apropriados, as directrizes da política orçamental entre 1986 e 2001, «partindo-a», para que o presente texto possa ser comparado aos outros a que acima aludi, nos períodos «políticos» 1986-1995 e 1996-2001. Como se verá de forma clara, a partir da análise que hoje começarei, e que se prolongará pelas próximas cinco semanas, não há qualquer comparação possível entre as orientações da política orçamental do período de 1986-1995 e as do período 1996-2001: indubitavelmente, a deterioração e as opções erróneas ocorreram no último período referido, quer quando se compara com o período anterior, quer com o que outros países europeus fizeram nos mesmos seis anos. E, como qualquer economista que se preze poderá perceber - e não me canso de referir -, ainda hoje estamos a pagar a factura do «traba-lho» então realizado. Vamos então aos factos.

NOTA: Antes de prosseguir devo ressalvar que, ao comparar a política orçamental dos períodos 1986-1995 e 1996-2001 estou a comparar... o incomparável. Como já referi em textos anteriormente publicados, logo que em 1996 foi tomada a decisão de aderir ao euro desde o seu início, em 1999, as condições da economia mudaram de forma decisiva - inviabilizando qualquer comparação com a política económica seguida até então. Ao contrário do passado, com a limitação em termos de políticas monetária e cambial, a partir de 1996, a política económica teria que assentar numa política orçamental adequada (e com importância acrescida) e no lançamento de reformas estruturais para melhorar a competitividade da nossa economia - o que, num ambiente económico exigente e novo como o da moeda única, constitui uma necessidade imperiosa para o aumento a prazo da taxa potencial de crescimento económico, da produtividade e do emprego. Daí que a comparação não seja lícita, do meu ponto de vista. Mas, como foi a linha seguida nos artigos a que pretendo responder com este texto (provavelmente sem que os autores se tenham sequer disso apercebido), optei por adoptá-la, mesmo considerando o que acima expus.

1. Avaliar correctamente uma política orçamental.

É sabido que a melhor forma de comparar políticas orçamentais prosseguidas em períodos diferentes ou por diferentes países reside na utilização conjunta do saldo orçamental corrigido do ciclo económico e excluindo os juros da dívida pública (isto é, o chamado saldo primário), e também da dívida pública emitida, ambos em termos relativos, normalmente face à dimensão do país, ou seja, em percentagem do PIB.

A utilização do saldo orçamental corrigido do ciclo económico e excluindo os juros da dívida - e não do saldo orçamental tomado por si só - assenta em duas razões principais:

1. Dependendo das condições da economia (isto é, se há maior ou menor dinamismo da actividade), a arrecadação de receita é mais ou menos elevada e a despesa pode crescer mais ou menos (sobretudo nos subsídios de carácter social); por isso, a expurgação do saldo orçamental dos efeitos do ciclo económico permite uma melhor aferição da política prosseguida;

2. Ao mesmo tempo, a não consideração do pagamento dos juros da dívida pública permite conhecer a evolução do saldo orçamental expurgado da componente da despesa que os responsáveis das finanças menos controlam, porque depende dos valores das taxas de juro, cuja evolução se encontra ligada também às condições da economia e ao stock de dívida pública existente, que reflecte a evolução das finanças públicas até ao momento em questão.

Logo, a consideração dos saldos orçamentais por si só não reflecte a realidade da política orçamental - até porque a verdadeira consolidação é feita do lado da despesa e não, como alguns querem fazer crer, do lado da receita, sempre dependente dos ciclos económicos.

A evolução da dívida pública emitida completa o quadro da análise das contas públicas num determinado período, pois não só se encontra estreitamente relacionada com o saldo orçamental verificado (quanto maior o défice, tendencialmente maior é a emissão de dívida e vice-versa), como permite conhecer a dimensão das operações realizadas na esfera pública e que, por força das regras da contabilidade pública, não são levadas em consideração no saldo orçamental (mas que, precisando de ser pagas, levam à emissão de dívida por parte do Estado; é o caso, por exemplo, das dotações de capital na criação de empresas públicas ou dos aumentos de capital em empresas da esfera do Estado).

É, pois, recorrendo aos indicadores que acabei de referir que, nas linhas que se seguem, tratarei de mostrar como foram diferentes os períodos de 1986-1995 e 1996-2001 em matéria de contas públicas (para facilitar a distinção visual entre estes dois períodos, sempre que se justificar, nas figuras que apresento nas partes seguintes deste texto, o período de 1996 a 2001 tem um fundo cinzento).

Nota: Esta é a primeira parte das seis que compõem este texto, e que serão publicadas nas semanas que se seguem, sempre às terças-feiras.