O Pacto de Estabilidade e Crescimento

Nas últimas semanas reacendeu-se a polémica em torno da necessidade de revisão do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).

A deterioração das condições económicas mas, sobretudo, a perspectiva – quase certeza – de ultrapassagem do limite dos 3% do défice por parte de países de que, à partida, se esperaria que fossem os garantes maiores do cumprimento desta regra, como é o caso da França e, sobretudo, da Alemanha, vieram trazer de novo para a ordem do dia a discussão sobre as vantagens de continuar a manter a todo o custo uma política de aperto orçamental em detrimento de políticas alternativas de carácter mais expansionista.

Sem querer negar a possibilidade, e também a necessidade, de se produzirem ajustamentos na interpretação e aplicação das regras fixadas no âmbito do PEC, julgo que não existe, nas actuais condições do processo de integração europeia, muita margem de manobra para proceder a uma revisão profunda da estratégia acordada para viabilizar o funcionamento da moeda única, nesta primeira fase da sua existência, e que se traduz na existência de constrangimentos fortes à condução das políticas orçamentais nacionais.

O PEC é, juntamente com o Mecanismo das Taxas de Câmbio II (MTCII), um prolongamento, na actual fase de vigência do euro, das regras de aperto monetário e orçamental contidas nos chamados critérios de convergência nominal de Maastricht que, como se sabe, visavam criar as condições económicas necessárias à minimização dos potenciais custos resultantes da perda do instrumento monetário e cambial.

Na altura, uma das críticas fundamentais à estratégia adoptada de preparação para a moeda única residia no facto de não se ter avançado igualmente no plano da integração das outras políticas macroeconómicas, o que exigiria a passagem para níveis superiores de integração orçamental, na casa dos 10% do PIB, contra os pouco mais de 1% que ainda vigoram.

Hoje, passando em revista as condições em que se desenrolou o processo de preparação da introdução do euro, parece evidente que tal evolução não era possível, e que a alternativa à adopção do PEC teria sido, pura e simplesmente, a inviabilização do projecto de criação do euro antes da entrada do novo milénio e, quem sabe, se para sempre.

Com efeito, e aqui parece residir uma das maiores contradições do processo de integração europeia, não se produziram até ao momento na Europa condições para uma verdadeira integração de objectivos em matéria de crescimento económico e de desenvolvimento.

Ou seja, apesar de todos os progressos conseguidos que permitiram, inclusive, a passagem à fase superior de integração económica que constitui a união monetária, ainda não se construiu uma verdadeira economia europeia que transcenda a mera agregação das diferentes economias nacionais.

E isto reflecte-se na atitude dos responsáveis políticos que pensam, em primeiro lugar, em termos nacionais e, só depois, em termos do conjunto, inviabilizando, por completo, a emergência de uma verdadeira política macroeconómica de dimensão europeia.

O papel da moeda única poderá ser, nesta primeira fase, o de acelerar a criação das condições para que a integração, a este nível, se possa realizar mas, até lá, não existe alternativa viável à imposição de amarras à condução das políticas macroeconómicas nacionais o que, na sua essência, constitui o papel do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Tal como acontecia com os critérios de Maastricht, a preocupação de limitar as políticas nacionais, contida nas regras do PEC, é, fundamentalmente, dirigida às economias do Sul da Europa, entre as quais Portugal, tradicionalmente mais laxistas em matéria monetária e orçamental. Mas como aconteceu também com os critérios de Maastricht, são as dificuldades actuais da Alemanha que estão a abrir espaço para uma flexibilização na aplicação destas regras, o que não deixa de ter uma certa ironia.

Do ponto de vista técnico o PEC deixa muito a desejar. Com efeito, a fixação do tecto de 3% para o défice orçamental é perfeitamente arbitrário e decorre de premissas de crescimento económico que se revelaram completamente irrealistas.

Do mesmo modo, a fixação de um patamar de quebra do produto em 2%, a partir do qual este tecto de 3% poderá ser ultrapassado sem que haja lugar a sanções, só pode ser considerado como irrelevante. Se a economia europeia caísse mais do que 2% (o que nunca aconteceu desde o fim da Segunda Guerra Mundial), de certeza que não seriam as regras do Pacto a impedir a ultrapassagem generalizada da barreira dos 3%. Por sua vez, a flexibilidade teórica, introduzida na resposta às situações de quebra do produto compreendidas entre 0,75% e 2%, também de pouco servirá, uma vez que permitirá apenas actuar como resposta a uma situação de crise já instalada e nunca como um instrumento de prevenção.

Falta ao Pacto de Estabilidade e Crescimento uma componente efectiva de prevenção, que poderia resultar da introdução das condições de flexibilização nas situações de débil crescimento económico, em lugar das situações de grave recessão económica, como acontece actualmente.

À componente de contenção das políticas orçamentais nacionais seria acrescentada, neste perspectiva, uma componente de acção anti-cíclica que poderia forçar as condições para a existência de uma coordenação mais efectiva das políticas macroeconómicas, beneficiando, desta forma, a economia europeia no seu conjunto.

E o exemplo que nos é dado, actualmente, pela economia americana, não poderá deixar de ser invocado. Enfrentando uma situação de desaceleração forte do crescimento económico os EUA não hesitam em deixar disparar os défices interno e externo para a casa dos 5% do PIB, em simultâneo com uma atitude de favorecimento da depreciação cambial do dólar.

Mas aqui reside a diferença substancial dos EUA relativamente à Europa. Fechando os olhos às recomendações da teoria académica dominante, os EUA não se coíbem de utilizar todos os instrumentos tradicionais da política económica, incluindo o recurso ao défice orçamental, enquanto que a Europa se desgasta em estéreis discussões sobre o modo como o PEC poderá ser iludido na sua aplicação.

Talvez resida aqui um dos factores fundamentais da diferença de performances que nos últimos anos se tem verificado entre as duas economias.

É importante não se ter ilusões relativamente à possibilidade de alterar substancialmente esta situação no curto prazo. Pelo contrário, o recente alargamento da União Europeia e aqueles que estão em perspectiva, pelo acréscimo de heterogeneidade que trazem consigo, só irão dificultar os progressos no sentido de uma maior integração orçamental que permita viabilizar a adopção de uma política macroeconómica de expressão europeia.

Por outro lado também não será razoável esperar que os países economicamente mais fortes, com a Alemanha à cabeça, se continuem a disponibilizar, como até aqui, para pagar a factura dos processos de convergência económica dos países mais débeis.

Deste modo, não parecem existir grandes alternativas ao actual PEC, se se quiserem manter as condições mínimas para a existência do euro e da política monetária unificada. A flexibilização das suas regras será feita naturalmente, à medida das necessidades dos países mais fortes, como a Alemanha e França. Aos menos fortes, como Portugal, restará seguir uma atitude pragmática: continuar a seguir uma política de controle e saneamento das finanças públicas, de forma a manter as condições de credibilidade e confiança, mas não deixar de aproveitar a margem de manobra que resultará da reinterpretação de algumas das regras que regulam actualmente o exercício das políticas orçamentais nacionais.

Por António Mendonça, Economista e professor universitário

Artigo publicado no Jornal de Negócios