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Os manifestos a favor e contra investimento público

Surgiram nos últimos dias dois manifestos contrários quanto ao caminho que Portugal deve seguir nos grandes investimentos públicos. Entre aqui para ver o conteúdo de cada um e quem os defende.

Negócios negocios@negocios.pt 29 de Junho de 2009 às 15:10
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APELO À REAVALIAÇÃO DOS GRANDES INVESTIMENTOS PÚBLICOS


1. Na última década a economia portuguesa teve o pior desempenho relativo dos últimos oitenta anos, o que a fez divergir em relação às economias da União Europeia. Portugal deu um significativo passo atrás no desígnio nacional de alcançar, duradouramente, os níveis de bem-estar económico e social dos países europeus mais desenvolvidos.

(i) A taxa média potencial de crescimento da economia caiu de um valor médio anual de 3% para 1% ainda antes da actual crise;

(ii) o défice externo (corrente + capital) situou-se em média, desde 1999, em 8% do PIB, atingindo 10,5% em 2008;

(iii) a dívida externa líquida cresceu de 14% do PIB, em 1999, para cerca de 100% em 2008;

(iv) a dívida pública directa (a que há que a somar a indirecta) cresceu de 56% do PIB em 1999, para 67% em 2008;

(v) a dívida pública indirecta subiu vertiginosamente, sendo já de 10% do PIB no sector público dos transportes e de outro tanto, com tendência crescente, nas parcerias público-privadas (PPP);

(vi) ocorreu uma fraca eficiência do investimento e queda para menos de metade da poupança nacional bruta;

(vii) verificou-se um peso desproporcionado do investimento público que favorece os sectores abrigados da concorrência internacional, embora a competitividade externa, o crescimento e o emprego se joguem no sector produtivo em concorrência nos mercados.


2. O empobrecimento relativo do país vem criando uma situação de mal-estar social e o aumento da taxa de desemprego.
Entendemos que a evolução havida deve constituir motivo de reflexão profunda e de acção adequada por parte dos agentes políticos, económicos e sociais. É imperativo encontrar soluções, começando por compreender a componente estrutural da nossa crise, para além das actuais dificuldades conjunturais.
Ao nível da política económica, a eficiência da despesa pública constitui um factor crítico de competitividade, tão importante como a qualidade dos incentivos públicos, fiscais e financeiros, ao desenvolvimento do potencial produtivo e da competitividade externa do país.


3. A definição das prioridades estratégicas da economia portuguesa para a próxima década deve resultar da identificação das nossas debilidades estruturais.
A qualidade do investimento público, numa óptica abrangente, é portanto uma variável estratégica fundamental; a nível do sector público administrativo (SPA), do sector público empresarial (SPE) e do investimento promovido pelo Estado através de parcerias público-privadas (PPP). Todas estas componentes do investimento público devem merecer uma avaliação coerente considerando as principais prioridades estratégicas da economia portuguesa para a próxima década.
É neste contexto importante assinalar que os indicadores disponíveis evidenciam que o volume do investimento na economia portuguesa em proporção ao rendimento nacional tem sido elevado, mas que o impacto do mesmo no produto (eficiência marginal do capital) tem apresentado, desde 1999, uma tendência decrescente relativamente à UE.


4. O novo contexto despoletado pela crise internacional representa o fim da era do endividamento fácil.
Tendo a economia portuguesa uma taxa de investimento que é o dobro da taxa de poupança nacional bruta, um défice externo anual elevado e uma dívida externa em crescimento explosivo, seria irresponsável não aplicarmos os recursos financeiros mobilizáveis nos próximos anos em investimentos prioritários para a melhoria da competitividade nacional, para o aumento do rendimento nacional e para o controlo a prazo da dívida externa.
Por outro lado, a melhoria da competitividade externa e a criação sustentada de emprego dependem, decisivamente, de uma reorientação e reforços significativos dos incentivos públicos ao sector privado para o desenvolvimento dos projectos empresariais nos sectores expostos à concorrência nos mercados internacionais, e não nos sectores protegidos, assim como na melhoria contínua da inovação e da diferenciação.
Neste campo, importa salientar que as políticas de incentivos às PPP, em que o risco de rentabilidade acaba por ser assumido em elevado grau pelo Estado, distorcem a qualidade de alocação de recursos na economia, orientando o sector privado e a Banca (nacional e estrangeira, incluindo a Caixa Geral de Depósitos e o Banco Europeu de Investimento) para tais projectos de baixo risco em detrimento de projectos empresariais determinantes da competitividade externa.

5. Das prioridades sucintamente apontadas resultam, naturalmente, os critérios para a escolha dos investimentos públicos estruturantes, em função de objectivos estratégicos, incluindo as prioridades seguintes:


(i) Reforço das políticas públicas que promovam o aumento da produtividade e da competitividade, tais como a reforma do sistema de justiça, a reforma das administrações públicas, a melhoria da qualidade do sistema educativo e de formação técnica-profissional, e o fomento do sistema de inovação ao serviço das empresas.
Tais sistemas continuam a exigir uma maior profundidade e qualidade de reformas estruturais sustentadas e os mega-projectos de investimentos públicos projectados não são complementares a estes factores de competitividade;

(ii) impactos previsíveis no rendimento nacional (e não apenas no PIB), no défice externo e na dívida pública directa e indirecta;

(iii) melhoria da competitividade das empresas, em especial das micro, pequenas e médias empresas, que representam a maior parcela do tecido produtivo;

(iv) melhoria da qualidade da alocação de recursos na economia, incluindo a aplicação dos fundos da União Europeia, essencial para o aumento do crescimento potencial e da capacidade produtiva.


Por outro lado, existe um conjunto de áreas onde o investimento público pode ser reforçado a curto prazo, com efeitos imediatos no emprego e no combate à componente conjuntural da crise, que se inserem na visão estratégica global para o país e que devem contribuir para a evolução da taxa potencial de crescimento da economia. São exemplos: renovação do parque escolar e hospitalar; energia, águas e ambiente; infra-estruturas tecnológicas; recuperação do património cultural; transporte ferroviário de mercadorias; transportes públicos urbanos e suburbanos; reabilitação urbana; etc.,


6. Os mega-projectos do sector dos transportes previstos pelo Governo devem ser reavaliados à luz das prioridades estratégicas da economia portuguesa para a próxima década. Só após essa reavaliação, baseada em estudos de custos-benefícios com qualidade técnica reconhecida e elaborados com hipóteses realistas, é que deverão ser tomadas as decisões definitivas sobre a sua execução. E também só após uma reavaliação do modelo das PPP em função dos encargos e riscos futuros para os contribuintes.
De notar que, em situação não concorrencial, a realização de investimentos, em antecipação temporal à procura que os justifique, provoca uma destruição de valor económico considerando o cálculo matemático do valor actual dos fluxos financeiros futuros.
Em face das necessidades dos próximos anos, é muito duvidoso que os grandes projectos de investimento público possam ser considerados urgentes. Há também que considerar os seus custos de oportunidade, pois os fundos que absorverem ficariam a fazer falta para os investimentos alternativos com mais efeitos positivos na recuperação da actual crise económica, na melhoria sustentada do emprego e da competitividade estrutural da economia portuguesa:


a) Auto-Estradas
Em função dos investimentos vultuosos realizados nas últimas duas décadas, Portugal tem hoje uma rede viária eficiente e competitiva, pelo que não tem sentido estratégico o programa projectado (ou em curso) de pesados investimentos em auto-estradas sem procura que as justifique.
Igualmente, o plano rodoviário precisa de ser revisto, adaptando-o às realidades da nova década. As actuais previsões de tráfego não justificam, na maioria esmagadora dos casos, o lançamento das novas concessões previstas. Por outro lado, as SCUTs e as novas sub-concessões rodoviárias, originarão encargos para as Estradas de Portugal, nos próximos trinta anos, na ordem dos vinte e cinco mil milhões de euros, segundo o próprio orçamento do Estado para 2009, publicado pelo Ministério das Finanças.
Os agentes políticos têm que reconhecer que são decrescentes os rendimentos marginais neste tipo de investimento público.
Por outro lado, existem melhorias de infra-estruturas rodoviárias com efeitos positivos na produtividade, como as acessibilidades “last mile” e as estradas municipais de apoio ao desenvolvimento local.


b) Projectos da Rede Ferroviária de Alta Velocidade (TGV)
Os três projectos (Lisboa-Madrid; Lisboa-Porto; Porto-Vigo) representarão um largo quinhão da riqueza nacional.
Os estudos parcelares disponibilizados sobre a sua rentabilidade económica e social (mesmo se baseados em pressupostos optimistas) mostram que a sua contribuição previsível para a eficiência económica do país é muito diminuta, e pode até ser amplamente negativa em termos de Rendimento Nacional. E que têm elevados custos de oportunidade, no que toca aos fundos públicos, aos apoios da UE e aos financiamentos do Banco Europeu de Investimentos (dívida externa).
Por outro lado, tais estudos também evidenciam que existe uma probabilidade elevada de que pelo menos na primeira década de exploração não existirá procura suficiente para a rentabilização económica e social de tão pesados investimentos. Irão originar, por conseguinte, prejuízos de exploração significativos, a serem suportados pelos contribuintes (em função do modelo das parcerias público-privadas em que o risco de exploração fica essencialmente do lado do Estado e não dos privados). Importa reanalisar consistentemente os pressupostos dos estudos de viabilidade e considerar no caso do troço do projecto Lisboa-Porto a rendabilidade consolidada com a da linha do Norte actual em função da procura previsível para cada uma.
Constituem os três projectos uma prioridade estratégica para os próximos anos? Todos? Entendemos que não.
Não vale, por si só, o argumento de que outros países estão a investir, ou prevêem investir de imediato ou no curto prazo, no TGV. Esses países não têm a nossa dimensão geográfica, não têm o nosso nível de divida externa, nem as nossas vulnerabilidades estratégicas. Têm contudo uma expectativa de tráfego de passageiros muito superior para a sua rentabilização. De salientar que a Espanha, além da maior escala geográfica, indutora de menor prejuízo financeiro, tem uma questão política que a levou (e leva) a investir no TGV: um problema de coesão política territorial face ao seu grave problema político regional.
É possível renegociar com Espanha e com a União Europeia eventuais compromissos existentes. A própria França suspendeu recentemente a ligação do TGV de Paris ao País Basco.
A prioridade deve ser dada ao transporte ferroviário convencional de mercadorias, tanto nacional, como sobretudo transfronteiriço.


c) Novo Aeroporto de Lisboa
Com a continuação da crise internacional, tem-se vindo a assistir a uma queda acentuada da procura de transporte aéreo. É evidente que as flutuações conjunturais da procura não podem, por si só, fundamentar uma decisão de adiamento futuro do aumento da capacidade aeroportuária da região de Lisboa. No entanto, permite, pelo menos, um ganho de três ou quatro anos em termos de previsão da saturação da capacidade instalada. O que cria condições para o reforço das orientações que nos parecem justificadas neste projecto:

(i) estudos de engenharia mais detalhados por forma a diminuir os desvios de custos;

(ii) preparação mais rigorosa dos cadernos de encargos e do modelo de auto-financiamento integral do projecto sem recurso ao Estado, directa ou indirectamente;

(iii) mais tempo para a programação de uma execução faseada por módulos, por forma a minimizar os riscos da evolução da procura futura;

(iv) mais tempo para a optimização das conexões ferroviárias e dos custos totais.



7. Mas, para além da análise projecto a projecto, entendemos que o programa de investimentos públicos deve ser globalmente avaliado, atendendo ao seu elevado montante e à sua concentração temporal para uma década crítica para a economia portuguesa. Se se vier a justificar um ou outro projecto por razões estratégicas, elas devem ser devidamente explicitadas e explicadas. Mas o impacto consolidado (que não está medido), macroeconómico e empresarial, de todos os mega projectos de transportes (mais o “lastro” já acumulado nas empresas públicas do sector e de outras parcerias público-privadas, em curso ou projectadas) torna seguramente o modelo económico-financeiro global consolidado inviável e/ou de alto risco para os contribuintes. Pelo que se impõe uma redefinição de prioridades.
Por outro lado, convém não esquecer que as principais empresas do sector público dos transportes ferroviários e urbanos estão tecnicamente falidas. Apresentam uma dívida financeira (na realidade dívida pública não evidenciada) já da ordem dos 10% do PIB e um défice de financiamento (exploração e investimento) anual avultado. A situação financeira do sector constitui uma verdadeira “bomba financeira” ao retardador sobre as contas públicas, com tendência para o agravamento. Qual será nos próximos dez anos a dívida financeira da CP, da REFER, da RAVE, da Estradas de Portugal, do Metro de Lisboa e do Porto, etc.?


8. As opções de investimento público devem responder a uma questão chave num quadro de recursos limitados: onde devemos investir nos próximos dez anos, prioritariamente, para solucionar os verdadeiros estrangulamentos estruturais da economia portuguesa e assim aumentar a taxa potencial de crescimento económico, o potencial produtivo do país? Como melhorar, sustentadamente, o bem-estar económico e social, e financiar no futuro o modelo social?
A capacidade de endividamento externo não é ilimitada, e exige escolhas.
Entendemos que o interesse nacional impõe uma reavaliação profunda das prioridades de investimento público na economia portuguesa. Para tanto, justifica-se recorrer ao apoio consultivo de um painel de economistas, engenheiros e gestores, nacionais e estrangeiros, de reconhecida competência e independência do poder político e dos interesses económicos em discussão.
Neste sentido, poder-se-ia aproveitar o “interregno político” dos próximos meses para realizar tal trabalho, por forma a que o novo Governo, a sair das eleições de Outubro, pudesse dispor de um conjunto de recomendações sobre as prioridades de investimento público (incluindo o modelo das PPP) para a próxima década.
Tendo os grandes investimentos públicos significativas implicações no nível de vida dos portugueses durante as próximas gerações, é imperativo que exista um largo debate e um largo consenso nacional antes das decisões políticas e antes destes investimentos avançarem. Se o fizermos, não só os portugueses ficarão mais informados sobre os projectos em questão, como o interesse nacional será mais facilmente salvaguardado.


Álvaro Nascimento
Álvaro Santos Pereira
Arlindo Cunha
Augusto Mateus
Carlos Pereira da Silva
Daniel Bessa
Diogo Lucena
Eduardo Catroga
Fátima Barros
Francisco Sarsfield Cabral
Henrique Medina Carreira
Henrique Neto
João Duque
João Salgueiro


José Pedro Barosa
José Silva Lopes
José Soares da Fonseca
Luís Campos e Cunha
Luís Miguel Beleza
Luís Mira Amaral
Manuel Avelino de Jesus
Manuel Jacinto Nunes
Miguel Cadilhe
Pedro Santa Clara
Rui Moreira
Sérgio Rebelo
Vitor Bento
Alexandre Patrício Gouveia


E O MANIFESTO A FAVOR:

Um manifesto com prioridades

O debate deve ser centrado em prioridades: só com emprego se pode reconstruir a economia

Estamos a atravessar uma das mais severas crises económicas globais de sempre. Na sua origem está uma combinação letal de desigualdades, de especulação financeira, de mercados mal regulados e de escassa capacidade política. A contracção da procura é agora geral e o que parece racional para cada agente económico privado – como seja adiar investimentos porque o futuro é incerto, ou dificultar o acesso ao crédito, porque a confiança escasseia – tende a gerar um resultado global desastroso.

É por isso imprescindível definir claramente as prioridades. Em Portugal, como aliás por toda a Europa e por todo o mundo, o combate ao desemprego tem de ser o objectivo central da política económica. Uma taxa de desemprego de 10% é o sinal de uma economia falhada, que custa a Portugal cerca de 21 mil milhões de euros por ano – a capacidade de produção que é desperdiçada, mais a despesa em custos de protecção social. Em cada ano, perde-se assim mais do que o total das despesas previstas para todas as grandes obras públicas nos próximos quinze anos. O desemprego é o problema. Esquecer esta dimensão é obscurecer o essencial e subestimar gravemente os riscos de uma crise social dramática.

A crise global exige responsabilidade a todos os que intervêm na esfera pública. Assim, respondemos a esta ameaça de deflação e de depressão propondo um vigoroso estímulo contracíclico, coordenado à escala europeia e global, que só pode partir dos poderes públicos. Recusamos qualquer política de facilidade ou qualquer repetição dos erros anteriores. É necessária uma nova política económica e financeira.

Nesse sentido, para além da intervenção reguladora no sistema financeiro, a estratégia pública mais eficaz assenta numa política orçamental que assuma o papel positivo da despesa e sobretudo do investimento, única forma de garantir que a procura é dinamizada e que os impactos sociais desfavoráveis da crise são minimizados. Os recursos públicos devem ser prioritariamente canalizados para projectos com impactos favoráveis no emprego, no ambiente e no reforço da coesão territorial e social: reabilitação do parque habitacional, expansão da utilização de energias renováveis, modernização da rede eléctrica, projectos de investimento em infra-estruturas de transporte úteis, com destaque para a rede ferroviária, investimentos na protecção social que combatam a pobreza e que promovam a melhoria dos serviços públicos essenciais como saúde, justiça e educação.

Desta forma, os recursos públicos servirão não só para contrariar a quebra conjuntural da procura privada, mas também abrirão um caminho para o futuro: melhores infra-estruturas e capacidades humanas, um território mais coeso e competitivo, capaz de suportar iniciativas inovadoras na área da produção de bens transaccionáveis.

Dizemo-lo com clareza porque sabemos que as dúvidas, pertinentes ou não, acerca de alguns grandes projectos podem ser instrumentalizadas para defender que o investimento público nunca é mais do que um fardo incomportável que irá recair sobre as gerações vindouras. Trata-se naturalmente de uma opinião contestável e que reflecte uma escolha político-ideológica que ganharia em ser assumida como tal, em vez de se apresentar como uma sobranceira visão definitiva, destinada a impor à sociedade uma noção unilateral e pretensamente científica.

Ao contrário dos que pretendem limitar as opções, e em nome do direito ao debate e à expressão do contraditório, parece-nos claro que as economias não podem sair espontaneamente da crise sem causar devastação económica e sofrimento social evitáveis e um lastro negativo de destruição das capacidades humanas, por via do desemprego e da fragmentação social. Consideramos que é precisamente em nome das gerações vindouras que temos de exigir um esforço internacional para sair da crise e desenvolver uma política de pleno emprego. Uma economia e uma sociedade estagnadas não serão, certamente, fonte de oportunidades futuras.

A pretexto dos desequilíbrios externos da economia portuguesa, dizem-nos que devemos esperar que a retoma venha de fora através de um aumento da procura dirigida às exportações. Propõe-se assim uma atitude passiva que corre o risco de se generalizar entre os governos, prolongando o colapso em curso das relações económicas internacionais, e mantendo em todo o caso a posição periférica da economia portuguesa.

Ora, é preciso não esquecer que as exportações de uns são sempre importações de outros. Por isso, temos de pensar sobre os nossos problemas no quadro europeu e global onde nos inserimos. A competitividade futura da economia portuguesa depende também da adopção, pelo menos à escala europeia, de mecanismos de correcção dos desequilíbrios comerciais sistemáticos de que temos sido vítimas.

Julgamos que não é possível neste momento enfrentar os problemas da economia portuguesa sem dar prioridade à resposta às dinâmicas recessivas de destruição de emprego. Esta intervenção, que passa pelo investimento público económica e socialmente útil, tem de se inscrever num movimento mais vasto de mudança das estruturas económicas que geraram a actual crise. Para isso, é indispensável uma nova abordagem da restrição orçamental europeia que seja contracíclica e que promova a convergência regional.

O governo português deve então exigir uma resposta muito mais coordenada por parte da União Europeia e dar mostras de disponibilidade para participar no esforço colectivo. Isto vale tanto para as políticas destinadas a debelar a crise como para o esforço de regulação dos fluxos económicos que é imprescindível para que ela não se repita. Precisamos de mais Europa e menos passividade no combate à crise.

Por isso, como cidadãos de diversas sensibilidades, apelamos à opinião pública para que seja exigente na escolha de respostas a esta recessão, para evitar que o sofrimento social se prolongue.

Manuel Brandão Alves, Economista, Professor Catedrático, ISEG;
Carlos Bastien, Economista, Professor Associado, ISEG; J
orge Bateira, Economista, doutorando, Universidade de Manchester;
Manuel Branco, Economista, Professor Associado, Universidade de Évora;
João Castro Caldas, Engenheiro Agrónomo, Professor Catedrático, Departamento de Economia Agrária e Sociologia Rural do Instituto Superior de Agronomia;
José Castro Caldas, Economista, Investigador, Centro de Estudos Sociais;
Luis Francisco Carvalho, Economista, Professor Auxiliar, ISCTE-IUL;
João Pinto e Castro, Economista e Gestor;
Ana Narciso Costa, Economista, Professora Auxiliar, ISCTE-IUL;
Pedro Costa, Economista, Professor Auxiliar, ISCTE-IUL;
Artur Cristóvão, Professor Catedrático, Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro;
Álvaro Domingues, Geógrafo, Professor Associado, Faculdade da Arquitectura da Universidade do Porto;
Paulo Areosa Feio, Geógrafo, Dirigente da Administração Pública;
Fátima Ferreiro, Professora Auxiliar, Departamento de Economia, ISCTE-IUL;
Carlos Figueiredo, Economista;
Carlos Fortuna, Sociólogo, Professor Catedrático, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra;
André Freire, Politólogo, Professor Auxiliar, ISCTE;
João Galamba, Economista, doutorando em filosofia, FCSH-UNL;
Jorge Gaspar, Geógrafo, Professor Catedrático, Universidade de Lisboa;
Isabel Carvalho Guerra, Socióloga, Professora Catedrática;
João Guerreiro, Economista, Professor Catedrático, Universidade do Algarve;
José Manuel Henriques, Economista, Professor Auxiliar, ISCTE-IUL;
Pedro Hespanha, Sociólogo, Professor Associado, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra;
João Leão, Economista, Professor Auxiliar, ISCTE-IUL;
António Simões Lopes, Economista, Professor Catedrático, ISEG;
Margarida Chagas Lopes, Economista, Professora Auxiliar, ISEG;
Raul Lopes, Economista, Professor Associado, ISCTE-IUL;
Francisco Louçã, Economista, Professor Catedrático, ISEG;
Ricardo Paes Mamede, Economista, Professor Auxiliar, ISCTE-IUL;
Tiago Mata, Historiador e Economista, Universidade de Amesterdão;
Manuel Belo Moreira, Engenheiro Agrónomo, Professor Catedrático, Departamento de Economia Agrária e Sociologia Rural, Instituto Superior de Agronomia;
Mário Murteira, Economista, Professor Emérito, ISCTE- IUL;
Vitor Neves, Economista, Professor Auxiliar, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra;
José Penedos, Gestor;
Tiago Santos Pereira, Investigador, Centro de Estudos Sociais;
Adriano Pimpão, Economista, Professor Catedrático, Universidade do Algarve;
Alexandre Azevedo Pinto, Economista, Investigador, Faculdade de Economia da Universidade do Porto;
Margarida Proença, Economista, Professora Catedrática, Escola de Economia e Gestão, Universidade do Minho;
José Reis, Economista, Professor Catedrático, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra;
João Rodrigues, Economista, doutorando, Universidade de Manchester;
José Manuel Rolo, Economista, Investigador, Instituto de Ciências Sociais;
António Romão, Economista, Professor Catedrático, ISEG-UTL;
Ana Cordeiro Santos, Economista, Investigadora, Centro de Estudos Sociais;
Boaventura de Sousa Santos, Sociólogo, Professor Catedrático, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra;
Carlos Santos, Economista, Professor Auxiliar, Universidade Católica Portuguesa;
Pedro Nuno Santos, Economista;
Mário Rui Silva, Economista, Professor Associado, Faculdade de Economia do Porto;
Pedro Adão e Silva, Politólogo, ISCTE;
Nuno Teles, Economista, doutorando, School of Oriental and African Studies, Universidade de Londres;
João Tolda, Economista, Professor Auxiliar, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra;
Jorge Vala, Psicólogo Social, Investigador;
Mário Vale, Geógrafo, Professor Associado, Universidade de Lisboa.


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